对外援助与国家软实力：中国的现状与对策

我们认为，中国已经进入世界舞台中心，全面参与全球治理，并制定了令世人瞩目的“中国走出去”的大计划（我们简称“习近平计划”），其本质就是“共赢主义”。该计划包括以下内容：一是习近平所倡议的“一带一路”愿景和行动；二是习近平直接推动建立的亚洲基础设施投资银行；三是习近平在联合国峰会公开宣布的“中国援助计划”。

“习近平计划”从设想到蓝图，刚刚实施三年时间，其国际影响和作用就已经超过当年实行时间为四年的“马歇尔计划”，验证了“得道者多助”的简单真理。为此，我们建议建立中国国际发展署，大幅度提高对外援助，进一步完善“习近平计划”。

我国对外援助新趋势

从国际视角看，进入21世纪以来是我国对外援助事业高速发展的黄金时期，我国对外援助额增长呈现前所未有的高增长和高弹性，占全球比重不断提高，与美、日等国的相对差距不断缩小，中国已经成为世界第四大对外援助国。

第一，中国对外援助额已经达到世界高增长国家水平。2001-2013年期间，中国对外援助额从7.43亿美元上升至74.62亿美元，年均增长率高达21.20%。从同期国际比较看，中国国际援助增长率相当于世界平均增长率（10.22%）的2倍、美国（9.30%）的2.28倍、日本（5.35%）的3.96倍、英国（7.17%）的2.96倍、德国（12.32%）的1.72倍。2001-2013年期间，中国对外援助额相当于2001年援助规模的10倍，而同期世界平均增长速度为3.21倍，德国为4.03倍，美国为2.91倍，英国为2.29倍，日本仅为1.86倍。

第二，中国对外援助额与GDP的关系属于高弹性增长。中国对外援助额增长率相当于同期名义GDP增长率（15.0%）的1.41倍，拥有高增长弹性，即名义GDP增长1个百分点，名义对外援助额相应增长1.41个百分点。这既反映出中国的经济高增长带动了中国在国际援助方面的高增长，也反映出中国对发展中国家的援助不仅具有极强的经济效力，还具有强烈政治意愿。

第三，中国对外援助额占世界比重不断提高。2001年中国国际援助仅相当于世界比重的1.25%，而后呈现下降趋势，到2003年降至0.91%，之后呈现迅速上升趋势，到2013年已经达到3.89%，超过了英国，居世界第4位。与此同时，OECD的发展援助占世界比重从2001年的71.3%下降至2013年的58.9%，正是中国等“新加入者”才使得全球发展援助额呈上升趋势。

第四，中国对外援助额与美国、日本、德国的相对差距不断缩小。2001年中国国际援助仅相当于美国规模（居世界第二）的7.74%，到2013年已上升至26.74%；2001年相当于日本（居世界第一）的6.40%，到2013年已上升至34.30%；2001年相当于德国的21.3%，到2013年已上升至53.0%。这意味着，中国的国际软实力在明显提高，形成了与西方国家新的竞赛。

第五，我国对外援助遍布世界发展中国家。中国对外援助的受援国地理分布涉及亚洲、非洲、拉丁美洲、加勒比、大洋洲和东欧等地区的大部分发展中国家，对其中最不发达国家（占52.1%）和其它低收入国家的援助比重始终保持在2/3左右。我国对外援助领域很广泛，覆盖了最不发达国家和其它低收入国家的经济基础设施、社会公共基础设施、人力资源开发、贸易发展、环境保护、人道主义以及物资等社会经济发展的方方面面，为这些国家减少贫困和改善民生做出了实实在在的贡献。我国注重在区域合作层面加强与受援国的集体磋商，利用中非合作论坛、中国-东盟领导人会议等区域合作机制和平台，多次宣布一揽子援助措施，积极回应各区域的发展需要。

我国对外援助的四个“极不对称”

尽管我国已经成为世界第四大对外援助国，但是与其它硬实力指标相比仍显示了四个极不对称。

第一，我国对外援助与对外直接投资占世界总量比重极不对称。2013年，我国对外援助占世界总量比重为3.89%，但是，非金融对外直接投资占世界总量比重已达到9.08%，相当于前者的2.33倍。2015年我国对外直接投资已达1457亿美元，占世界总量比重为9.9%，跃居世界第2位；中国对外直接投资存量10978.6亿美元，占全球外国直接投资流出存量的份额由2002年的0.4%提升至4.4%，预计今后几年这一投资额将突破2000亿美元，两者之间更加不平衡、更加不对称。这不利于中国快速地、超大规模地走出去和投资世界。

第二，我国对外援助与出口货物贸易占世界总量比重极不对称。2013年我国已经是世界第一大出口国，占世界总量比重为10.05%，相当于同年我国对外援助占世界总量比重的2.58倍，若按2015年我国出口额占世界总量比重（为13.8%）算，则相当于前者的3.55倍，也显示了两者之间的不平衡性、不对称性，尤其是在我国出口持续低迷增长甚至大幅度下降的情况下（按美元计算，2015年中国货物出口额仅相当于2013年），增加对外援助是可以直接促进出口增长的，这也是国际通行的做法。

第三，我国对外援助与GDP占世界总量比重极不对称。按汇率法，2013年我国GDP占世界总量比重已经达到12.43%，相当于同年我国对外援助占世界总量比重的3.20倍；按购买力平价法，以2011年国际美元价格计算，2013年我国GDP占世界总量比重已达到15.92%，相当于前者的4.09倍。

第四，我国对外援助与我国国际地位极不相称。如果将官方发展援助看作一个国家重要软实力指标的话，以2013年数据为例，美国为279亿美元，相当于中国（74.62亿美元）的3.74倍；日本为216.9亿美元，相当于中国的2.91倍；德国为140.8亿美元，相当于中国的1.89倍；法国为120亿美元，相当于中国的1.61倍。这与我国作为联合国五个常任理事国之一的地位极不相称，没有与时俱进地将中国的硬实力转化为中国最稀缺的软实力。

我国对外援助是“走出去”战略的短板

“走出去”战略是展示和提升我国国家软实力的重要途径。就目前而言，我国对外援助是“走出去”战略的短板，亟须从以下方面弥补。

第一，关于我国对外援助的国际定位。今后我国的对外援助战略，首先需要明确对外援助的基本定位。《国家“十三五”规划纲要》第53章首次给出了这一定位：“为发展中国家提供更多免费的人力资源、发展规划、经济政策方面咨询培训，扩大科技教育、医疗卫生、防灾减灾、环境治理、野生动植物保护、减贫等领域对外合作和援助，加大人道主义援助力度。”应当说这是一个进步，与国际通行的国际发展援助，即提供公共服务、公共产品，实行人道主义的做法一致，也表明大幅度提高无偿援助占对外援助总额比重的需要。其次，在明确“积极主动参与2030可持续发展议程”目标的前提下，还需要有具体的规划和量化指标，还需要帮助受援国制定相关的战略规划。再有，还需要明确地把对外援助和贸易、投资、工程承包、自由贸易区建设等结合起来，综合运用各种经贸方式，完善对外援助项目竞争招标制度，最大限度发挥外援资金的综合效益。

第二，关于我国对外援助的机构。从世界主要经济体的实践来看，均设立有相对独立的国际发展援助机构，如美国国际开发署（USAID）、英国国际发展部（DFID）等。这些机构通常都具有相当大的独立性，在国际援助预算给定的条件下独立负责绝大部分的国际开发项目管理。我国则采取了在商务部内设立对外援助机构的做法，不利于区分具有营利性、商务性的对外投资、对外经营与具有非营利性、公共性的发展援助。当中国成为最大的国际发展援助国家时，有必要单独设置国际发展援助机构。

第三，关于我国对外援助专业队伍。我国的对外援助资源和项目分散在商务部等14个不同的部门，组织架构层次低，专职专业人员少，专业化、国际化程度低，协调各方难，决策效率低，也缺少第三方评估。我国对外援助法规体系缺乏上位法的顶层指导。

总之，从各方面比较来看，我国对外援助是实施“走出去”大战略、提升国家软实力的短板，不仅对外援助资金实在太少，而且机构层次实在太低，对外援助队伍实在太小，对外援助能力与中国的大国地位比较而言实在太弱。

中国对外援助可以学习和超越美国

中国对外援助的基本思路首先是学习美国。从美国的实践来看，有两个重要的案例可供我们借鉴。

一是马歇尔计划。美国在二次世界大战之后进入强国高峰期，及时提出了马歇尔计划，是二战后美国对被战争破坏的西欧各国进行经济援助、协助重建的计划。该计划于1947年7月正式启动，仅持续了4个财政年度，西欧各国总共接受了美国包括金融、技术、设备等各种形式的援助合计130亿美元，90%以上属于赠款。这对西欧各国的经济重建、基础设施建设等起到了极大的推动作用。后来才有了OECD国家的国际发展援助资金和项目，帮助美国极大地提升了国际影响力和软实力。

二是肯尼迪政治外交资产。1961年由肯尼迪总统下令成立美国国际发展署（USAID），总部设在华盛顿，设立专门机构、列支专项财政拨款，直接实施国际发展援助战略，为美国在全球的外交战略服务，更是美国国际影响力及软实力的具体表现。该署在全球67个国家设有分支机构，与90多个国家拥有合作项目。USAID无所不在，也意味着“美援”无所不在，美国影响力无所不在。

中国对外援助除了学习美国，还要超越美国。最重要的是要进一步丰富和完善“习近平计划”，在实施“一带一路”战略的同时及时推出这一计划，不仅要大大超过历史上仅有四年时间的马歇尔计划，而且还要超过美国成为世界最大的发展援助国，使中国援助在发展中国家无所不在。

目前，全球官方援助额占世界国民总收入（GNI）比重只有0.2%（2013年数据）。欧、美、日无论是经济总量还是贸易总量以及国际发展援助占世界总量的比重都在持续下降，如美国国际援助额占世界总量的比重从2008年的19.67%下降至2013年的14.56%，OECD的DAC在2008年之后几乎无增长，为中国提供了空前的发展机会，也显示出中国在这三个方面占世界总量比重指标的持续上升。他们的退出（指相对世界比重下降）正是中国进入的最佳时机，也是与他们进行国际合作的新领域。

党的十八大以来，习近平同志明确提出全面参与全球治理，公开承诺并支持联合国2030可持续发展议程，也使得中国大力提高国际发展援助名正言顺。中国可以更加从容地走进世界舞台的中心，承担起与我国经济实力、贸易实力、投资实力相一致的国际发展援助责任和能力。这就需要尽快制定更加完善的“习近平计划”。

中国国际发展援助计划是“习近平计划”的重要组成部分之一，既是“一带一路”战略的重要补充、重要抓手，又是增强我国软实力、国际影响力的重要手段、看得见的抓手。

中国已经进入朋友遍天下的时代，不仅是世界最大的贸易体，还是125个国家和地区的第一大贸易伙伴，未来5年，贸易伙伴还会达到140-150个国家和地区，在商务贸易活动方面几乎覆盖了世界240多个国家和地区。中国贸易已经无所不在，仅“双11”的跨境电商就覆盖到世界235个国家和地区，这就需要中国对外援助在所有的发展中国家特别是最不发达国家无所不在，大有作为。

中国对外援助的政策建议

本着展示国家软实力、提升国家软实力的宗旨，中国对外援助应从以下方面进行不懈的努力。

第一，加强顶层设计，制定我国对外援助中长期规划。明确对外援助中长期目标，可确立追赶和超越美国等国目标，分三步走：第一步，以宽口径统计的对外援助总额，按2015年GDP美元值计算，超过150亿美元，即超过德国，居世界第3位。第二步，超过250亿美元，即超过日本，居世界第2位。第三步，超过400亿美元，即超过美国，居世界第1位。为此需要构建“世界大国财政”体系，确保中央财政对外交事务、国际发展援助的硬支出，将中国的经济实力转化为中国的软实力。