近日，重庆市发展改革委发布关于比选深化以投融资平台转型发展为重点的投融资体制改革方案编制单位的公告，公告指出，围绕国家关于投融资体制改革、防范化解地方债务风险要求，重点针对投融资平台转型发展开展谋划研究，形成投融资体制改革方案，推动全市投融资体制改革实现新突破，为全市重大基础设施项目赋能。
那么，重庆市城投企业转型之路怎么走？
2024年3月22日，国务院召开防范化解地方债务风险工作视频会议，中共中央政治局常委、国务院总理李强在会上强调，要下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套政策支持，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型。2024年8月27日央行、财政部、发改委、证监会联合发布150号文，明确提出了城投公司退“35号文名单”的具体要求，时间上要求退出平台名单的时限不晚于2027年6月末，若逾期未退出，届时将由省级政府认定并向主管部门申请退出平台名单。
根据“150号文”相关要求，从行政决策角度，城投公司要实现“退平台”首先需要同时满足“隐债清零”与“不再承担地方政府融资职能”这两个条件；从市场表决角度，如果经营性金融债权人对主体“退平台”事项存在异议，则需要自行举证，举证的方向也是“隐债清零”或“不再承担地方政府融资职能”这两个方面。因此，城投公司“退平台”需要重点突破“自身隐债清零”与“不再承担政府融资职能”这两个关键性约束条件。城投公司褪下“融资平台”这一历史性标签，不再承担地方政府融资职能，表示其将开展产业化、市场化经营。因此，城投公司产业化转型的核心是要剥离政府融资职能，转型的实
质是要理顺政府与市场的关系，向市场化经营主体转型。
按照融资平台改革转型以及化解地方债务相关政策要求，城投公司加快退出地方融资平台的步伐，越来越多的城投公司宣布转型为市场化经营主体。从实践来看，150号文发布以来不少城投企业已经完成了退平台工作，也有部分企业成功进行了产业化转型，据不完全梳理统计，11月初至12月17日，发布退平台公示的城投企业已达16家。在此背景下，重庆市发展改革委于2024年12月12日发布关于比选深化以投融资平台转型发展为重点的投融资体制改革方案编制单位的公告，公告指出，围绕国家关于投融资体制改革、防范化解地方债务风险要求，重点针对投融资平台转型发展开展谋划研究，形成投融资体制改革方案，推动全市投融资体制改革实现新突破，为全市重大基础设施项目赋能。一是形成投融资平台转型发展改革方案，推动各平台加快市场化转型发展，二是谋划全市可持续发展的基础设施投融资体制，以现代化运营理念推动重大项目顺利实施。重庆市发展改革委出台上述方案正是积极响应150号文提出的城投公司退“35号文名单”的要求，对加快重庆市城投公司市场化、产业化转型意义重大。
当前平台公司转型必须结合新质生产力发展要求，要改变原有地方平台公司仅作为国有资产运营和投融资主体的传统思维，充分发挥所属区域特色产业，打造新的具有持
续造血功能和助推特色产业发展能力的新型国有产业主体。城投企业需深化推动价值性资产的整合重组来优化企业资产结构，通过注入更多经营性资产，实现城建类资产占比的压降，进一步强化公司造血功能和市场化经营能力的打造。城投企业可考虑从资产整合重组方面出发，通过整合盘活资源、优化业务结构、积极拓展产业布局推进其自身转型发展，加快推进城投类企业市场化转型，切实提升城投类企业产业能级。
1、重庆市现有城投情况
重庆市城投企业以AA及AA+为主，AAA城投企业集中在市级、中心城区（两江新区和重庆高新区）；中心城区与主城新区城投数量较多，主体信用等级以AA为主，中心城区AA+城投企业的数量占比更高；渝东北和渝东南地区城投企业信用等级大部分不超过AA。
截至2023年底，重庆市政府债务中市级债务余额3275亿元，区县级债务余额8983亿元。2023年，重庆市地方政府债务率和地方政府负债率分别为175.28%和40.66%。
2023年，重庆市城投债发行规模和净融资规模分别为2415.25亿元和719.37亿元，较上年分别增长32.30%和56.25%。发行方面，中心城区及主城新区仍为发行主力，城投债券发行规模占比分别为36.51%和45.65%；各区域发行规模整体呈现增长，其中市级、两江新区、沙坪坝区、重庆高新区、大足区、合川区和长寿区城投债发行规模增量较大，长寿区2023年发行城投债267.29亿元，居重庆市各区县之首；渝东北地区及渝东南地区城投企业整体资质较弱，除开州区、万州区外，债券发行规模小。
2、融资角度的转型要求
重庆市政府债务余额持续增长，整体债务负担较重，从目前的政策形势来看，我们认为城投企业转型有两层含义。其一是通过转型恢复融资能力，从而能够继续获取资金参与地方经济发展；其二才是实质性转型，成为独立运营不依赖政府的地方国有企业。
整体来看，境内监管机构（交易所、交易商协会）对于产业化国有企业的要求接近，均对资产、收入、利润都有一定要求；境外债监管相对更低，对资产结构没有明确要求，且对贸易业务不进行实质性区分。因此，可以首先结合上述机构的要求来对城投企业的资产、业务、运营模式进行一定的调整优化。
3、业务类型选择
城投企业转型后，必然不能继续使用原有的以基础设施代建、土地开发为主的业务开展模式，应当更多地开展市场化运营的板块。
从重庆市产业分布的空间格局来看，重庆市“一区两群”区域间产业结构差别较大。中心城区产业结构以金融和旅游业为主导，其中渝中区作为重庆市的政治和经济中心，第三产业占比高于90%；重庆高新区承担着高新技术研发、产业升级的重任，主要发展优势高端制造业，二产占比高。主城新区以汽车、摩托车制造、电子信息、智能制造、交通装备、生物医药等产业为主导，其中江津区和长寿区第二产业较为发达，工业基础较好；江津区落有江津综合保税区，是继两路寸滩保税港区和西永综合保税区之后的第三个海关特殊监管区域。渝东北三峡库区城镇群主要发挥三峡库区特色，发展绿色轻工业和山地农业，渝东南武陵山区城镇群主要发展文旅、山地农业等产业。
结合重庆市产业结构特征及城投企业实际情况，重庆市城投企业转型主要目标业务大致如下：
在业务的基础上，应当进一步考虑资产类型的组合。重庆市传统城投企业的资产主要以政府注入的土地资产、代建业务开展过程中产生的建设成本等，上述资产流动性低、变现难度极大，很难能够为企业带来合理的利益流入，因此在产业化转型中应当尽量避免这类型资产，转而选择有经营能力、预计具有良好的经营效益或变现能力的资产，大致建议如下：
（1）经营性企业股权、基金份额：主要包括对当地招商引资企业的投资，产业引导基金投资等。
（2）有证房屋：主要为区域内的经营性物业，包括门面房、楼宇、保障房底商等等，需已办理权证，一般改类型资产纳入投资性房地产核算。
（4）停车场/广告位经营权：主要包括区域内路边停车位经营权、专属停车场经营权、路边广告位经营权等，需关注相关经营权的收入情况，若无收入或收入较低，则很可能出现无法覆盖摊销成本的情况。
（5）砂石/林木/矿产经营权：需关注资源的开采成本、开采收益情况，重点关注相关收入能否覆盖经营权成本。
（6）景区/园区等经营性资产：包括相关的经营权利及附属设施，通过日常运营可实现收入，同时也需关注相关收入是否能够覆盖折旧成本。
（7）数据资产：近期较为热门的一类资产，城投企业在日常经营中多会生成相关数据，可以考虑将该部分资产入表，充分体现数据价值。
数据资产是企业拥有或控制的预期会给企业带来可持续经济利益（内部价值或外部收益）、以数据为主要内容和服务的可辨认形态（即数据产品 ）。2024年1月1日，财政部印发的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》正式施行，我国数据资产化的进程随之拉开大幕，数据资产价值将摆脱被“视而不见”或“严重低估”的现状，盘活空间巨大。由于城投企业承担了大量的城市基础设施建设及运营工作，一般情况下拥有较多的城市运营数据，这部分数据对于城市管理、商业运营都具有很大的价值，将这部分资产进行合理有效的资产化及后续的运营，将能够将城投企业原有无效的资产盘活，提升整体资产价值。
数据资产入表的必要条件：特定主体合法拥有或者控制的，能进行货币计量的，且能带来直接或者间接经济利益的数据资源。
数据资产入表优势主要为增厚企业的资产规模、降低资产负债率、为企业增信开拓新的盈利模式以及更多运空间，包括数据资产入股、资产证券化等。数据资产入表劣势主要为抬高企业利润，增加企业税负、资产负债表虚胖、为操纵资产负债表提供机会、引发过度冒险以及带来减值测试成本等。
此前，重庆市已有一些城投企业为实现评级提升而在原有主体的基础上新设主体，即所谓的“加帽子”。此类整合方式的优势在于不会大规模地改变原有主体的管理模式，也不存在大规模的资产调整整合，对于城投企业而言是变动最小的一种模式。在产业化转型的方向上，新设整合也是较为简便，监管较为鼓励的一大方向。
新设整合旨在将同一区域内的国有资产进行分类整合，实现“统一管理，分块经营”的模式。这一方式有利于将全区域范围内的优质（经营性）资产整合进同一家主体，在实现产业化转型的同时有利于提升整体信用等级。但需注意，这一整合不是简单的股权划转，需要在划转的同时选择有效的经营性企业进行整合，以公益性为主的城投平台应少纳入整合，在区域具有比较好的经营性资产的情况下较为适合。
在新设主体存在障碍的情况下，也可以考虑通过体内整合的方式，在原有公司体系内，按照城投业务和产业业务进行划分，重新整合体内业务及资产。后续城投业务子公司可继续按照城投发展模式，承接重大城市基础设施项目，并争取包括地方政府专项债、专项资金在内的政策支持；产业业务子公司按照市场化运作模式，独立参与市场经营及市场竞争，开展市场化项目运作，并左右后续集团发展的主要主体。
方案优势主要为完全不改变原有城投主体的组织结构、经营体系、资产架构，主要是通过业务板块的划分实现“两条腿走路”，充分利用城投/产业两个不同板块的政策优势，发展完善自身业务体系。方案劣势主要为产业化转型仍不彻底，与原有城投主体仍存在一定的关联往来关系，可能并不为监管部门所乐见。
对于重庆市内的部分城投主体，可能还会面临主要资产集中于集团本部，且因集团本部涉名单/隐债等原因导致缺乏股权调整手段。为了实现优质资产的整合，这种情况下需要通过财务手段将经营性资产从集团体系内剥离，随后方可进行前述的重组方式。
目前常见的剥离方式包括无偿划拨、以资产投资设立子公司、公司分立等几种方式，大致对比如下：
除了财务指标要求以外，中央及监管部门更希望看到城投企业开展实质产业化转型，彻底脱离政府信用，而非只是实现指标满足。整体来看，实质产业化转型预计有如下几个方向要求：
（1）除部分保障公共民生的业务外，其余业务均市场化开展、独立运营，能够独立实现项目盈亏自平衡，不开展公益性项目。
（2）公共民生业务以特许经营的方式开展，政府部门根据市场化原则给予亏损补贴。
（3）可通过市场化方式承接政府性项目，政府部门依据项目合同约定付款，原则上不垫款。
（4）政府补贴以市场化方式进行，补贴及时到位。
上交所曾在一次培训中对城投企业产业化转型提出了明确的路径建议，组织保障方面要求市领导亲自牵头部署，部分地方由市委书记组织成立专班，多部门参与，多头推动。市场化组建方面，要求组织任命以及市场化选聘高管的形式相结合，对区域内经营性资产充分进行梳理甄别，充分考量税费负担和历史债务。管理模式方面，要求市本级子公司实质管控，区县级子公司调动区县级政府的积极性，协同管理，上市子公司侧重引导，减少干预。经营模式方面，要求厘清政企关系，政府部门不直接插手而通过业务指导方式参与，优化考核指标。发展模式方面，要求利用地方国企的资源禀赋，集中力量办大事。
作者：
宋敏端（
中国城投50人论坛成员、财达证券企业融资部业务一部负责人
）
罗 可（
财达证券
企业融资部业务一部业务董事）
图片来源
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网络
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