评农村集体产权制度改革
贺雪峰
一、
2016年12月26日中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），《意见》认为：“农村集体产权制度改革是维护农民合法权益，增加农民财产性收入的重大举措”；《意见》要求：“针对一些地方集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”；《意见》强调：“有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织，并在党组织的领导下和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权”；《意见》特别强调：“有序推进经营性资产股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展”，“农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体组织内部进行”；《意见》补充强调：“适时完善集体土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面的法律制度”。
显然，农村集体产权改革的主要针对对象或要解决的主要问题集中在城中村、城郊村和经济发达村。
所谓经济发达村，主要是指沿海发达地区已经融入沿海城市带且村庄已经工业化的村庄，主要集中在长三角地区和珠三角地区，以及山东、辽宁、福建等省和北京、天津等市的部分农村。这些城中村、城郊村和经济发达村有两个重要特点：第一个特点是经济发达，农民收入高，是中国最富裕的村庄，其核心是有能力分享到农地非农使用增收益的好处，正是这些虽然村庄占比很少（占中国全部村庄的5%左右，最多不超过10%），村庄土地却基本上都已非农使用，而使这些村庄依靠区位优势获得了其他一般农业村庄所完全不具有的土地利益。要增加农民财产权收入，也只有这部分地区农民才有机会增加。而恰恰这部分地区农民已经有了很高的财产性收入，甚至已成为典型的土地食利者。这些村庄的农民到底是应算作农民还是土地食利者，值得讨论。
第二个特点是，这些城中村、城郊村和经济发达村正好紧密包围着中国经济增长极的城市，或正是城市及城市带经济发展与扩张，在城市或城市带形成了若干借势得利的城中村、城郊村和经济发达村。城中村、城郊村和沿海发达地区农村，是因其地利而获得了城市经济增长的好处。也正是因为获得了这些好处，如何分享这些好处就成为这些村庄内部各方利益主体争夺的焦点，就成为要推进农村集体产权制度改革的起点。相对来讲，占全国90%以上的农业型农村，因为无法分享到城市经济发展所带来的农地非农使用的好处，也就没有各方利益主体对此好处的争夺，也就缺少进行农村集体产权制度改革的动力。
除极少数例外，全国城中村、城郊村和经济发达村的集体经营性收益都只是从集体土地和建筑上所收租金。这些村庄具有典型食利特征。
二、
当前中国正处于史无前例的快速城市化阶段。虽然有说法当前已经规划了的城市建设面积已经可以容纳所有中国将来的进城人口，但考虑到城市化从来不可能按地域均匀地展开，越来越多人口向大中城市和沿海发达地区集聚是必然趋势。也就是说，未来30年，中国城市化既是人口的城市化，也是土地的城市化，土地城市化的重点集中在大中城市和沿海发达地区（沿海城市带）。
因为土地不可移动，未来30年土地城市化就是将之前农业用途的土地用于城市建设，由此必然产生出巨大的农地非农使用增值收益，如何分配巨额的农地非农使用收益，现在已经在大中城市的城中村、城郊村和沿海发达地区农村产生激烈博弈，将来也一定会继续有利益博弈。
而正是未来利益博弈的方式将极大地影响中国城市化的质量和中国现代化建设的好坏。
在改革开放以来的30多年，中国城市化已经获得了长足的进展。人口城市化必然带来的土地城市化，造成之前农地非农使用的巨大增值收益。各方利益主体在如何分享这部分增值收益进行了激烈的利益博弈，这些利益博弈最典型地表现就是频频见诸报端和网络的征地拆迁引发的群体性事件乃至伤人死人的恶性事件。甚至农民上访当中有大约一半与征地拆迁有关。
不过，在中国特有的土地制度下面，当前城市化中，农地非农使用增值收益的分配，基本上形成了国家与农民之间的均衡，一方面，纳入到城市化范围的城中村、城郊村和经济发达地区村庄已经从城市化中获得了巨大利益，他们已经成为了中国最富裕的农民，且他们不是依靠自己劳动或从事风险投资未获得的收益，而是坐享土地非农使用的增值收益。另一方面，地方政府不仅顺利地将之前的农地征收为了城市建设用地，而且在土地非农使用过程中获得了土地财政收入，正是土地财政收入为地方政府的城市基础设施建设提供了可能。
现在的问题是，城中村、城郊村和沿海发达地区农村的农民对土地非农使用增值收益有着越来越强大的兴趣，他们希望有更大的利益分享，且他们正在获得更大的利益分享。城中村改造中，一个城中村改造就可以改造出数十户亿万富翁、几乎所有农户都成为千万富翁的报道已经很多了。恰好处于城市建设推进面上的钉子户坐地要价，并且不惜博命来要巨额征地拆迁补偿，地方政府为了不发生恶性事件，要么暂缓建设，要么给予巨额好处。暂缓建设对于城市发展来讲是致命的，而给予一户补偿，今后所有恰好处在城市发展推进面上的农户就都可以要求巨额补偿，这个巨额补偿不仅超过此处地块的农业收益，而且超过此处地块的建设用地市值，因为这是坐地要价。
也是因此，地方政府不可能随意满足任何一个钉子户的巨额要价，又不可能让城市建设永远暂缓下去，因此就会有地方政府与钉子户的斗智斗勇，就有可能在斗智斗勇的博弈中有一方失手甚至造成了双方都不愿意出现的恶性事件。大部分斗智斗勇都以双方可以接受的结果来结束，少数斗智斗勇造成严重后果，这个严重后果成为之后双方斗智斗勇所必须考虑的博弈策略的内在部分。
