在中国式法治现代化建设中,地方立法需要引入关系论价值思维。立足于价值的主体性,权利思维构成地方立法中价值思维的法律表达。因倚重“地方特色”和“可操作性”所体现的工具性价值,“不抵触原则”未能得到充分遵循,中国地方立法中的权利思维被弱化,价值思维的呈现层次不合理,地方立法中的工具性价值与目的性价值之间的有效互动受阻,安全价值在其中的保障性作用发挥欠佳。针对这些问题,需要在价值的主体性引领下,进一步确立与强化新时代的权利思维,完善中国地方立法中价值思维的呈现层次,实现地方立法中技术性与价值性的良性互动,提升安全价值在中国地方立法价值结构中的保障性地位,以实现中国地方立法中价值思维的整全性,由此助推中国式法治现代化进程。
关键词:地方立法;价值思维;主体性;权利思维;安全
“法治国家建设要汲取来自地方的动力”,“地方对于法治目标拥有强大的转化能力和执行能力”。地方立法既是中国立法工作的重要组成部分,也是中国式法治现代化建设的重要内容。自2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)修订以来,尤其2023年3月新修订的《立法法》实施以来,地方立法愈加成为社会各界所关注的一个重要问题。当前中国法学界对地方立法问题的研究呈现不断拓展和深入的态势,其主要关注的方面包括地方立法的正当性与合理性等基础理论问题、地方立法的制度构建与程序规范问题、地方立法的科学性与技术性问题。同时,我们需要清醒地认识到,在有关地方立法研究成果不断丰富的同时,讨论内容还需要进一步拓展和充实。
时下地方立法研究格外关注地方立法的“可操作性”,偏重实践技术而忽视价值取向。
这是因为“立法发挥着表达不同时代或不同人群的价值观念的作用”,“价值判断是地方立法的底层逻辑”。从价值维度上看,中国式法治现代化建设的过程也是吸纳全人类共同价值的中国式价值观念不断规范化与法治化的过程。所以,
地方立法的价值取向问题不能被实践性操作的话语所淹没,恰恰相反,在关注地方立法的技术性和操作性问题的过程中,须臾也离不开其价值认知和价值评价维度。
同时,在凸显地方立法的“地方特色”时,我们如何能够较好地协调局部利益与整体利益、法制安排的统一性与特殊性的关系,虽然关注者不少但仍有偏执于一端之弊。而党的二十大报告提出“加快构建新发展格局、着力推动高质量发展”,通过加快地方立法促进区域协调发展乃是其中的应有之义,在这一过程中地方立法的价值思维显得格外重要。由此,从价值思维的视角分析中国如火如荼的地方立法活动,有助于在整体上检视地方立法中的得与失,以便更好地促进地方立法质量的提升。
有鉴于此,立足于新时代新发展格局和中国式法治现代化的背景,本文关注的是中国地方立法中的价值思维问题:首先,论述中国地方立法中的价值思维意涵及法律表达,分析作为价值思维之法律表达的权利思维在中国地方立法中的角色与问题;其次,研究中国地方立法中价值思维的呈现层次问题,尤其是安全价值在中国地方立法中的贯彻程度;最后,提出中国地方立法中价值思维的实现路径。
中国地方立法中的价值思维不仅是中国法治建设理念的重要组成部分,而且是国家整体法律规范价值呈现的重要方式。厘清中国地方立法中的价值思维意涵及法律表达,对于深入分析地方立法的价值秉性及规范化至关重要。
1.中国地方法中的价值思维
一般而言,价值思维是价值哲学的基本内容,属于实践理性范畴,其从思维方式的角度关注价值的本体、客体与实践问题。而立法作为法治的首要环节,属于典型的实践理性活动,因为其本身就是由相关主体参与的关于立法诸事项的价值认知、价值评判和价值选择的过程,在这一过程中时时处处都有价值思维的身影。同样地,在作为立法重要组成部分的地方立法中,价值思维也无处不在。
价值思维具有不同的形态,中国地方立法应当秉持关系论价值思维,突出价值的主体性原则。价值思维在漫长的人类历史长河中萌发和成长,截至目前至少形成了三种形态:主观论价值思维(主张价值乃人之精神产物)、客体论价值思维(强调价值源自客观事物,而与人的身心无关)和关系论价值思维(主张价值生成于主客体的关系之中)。主观论价值思维和客体论价值思维都属于实体思维,其明显缺陷在于静态化、实体化地理解价值问题,无法有效解释价值的丰富意涵而逐步被关系论价值思维所取代。关系论价值思维属于主体间性的关系思维,能够动态化、系统化地把握价值的整体内涵,克服了实体思维的同质化弊端。关系论价值思维一方面强调价值生成于作为主体的人与作为客体的物之关系当中,另一方面认为在这一关系中人占据价值的主体性地位,人是价值得以产生的根本尺度。这种价值的主体性乃是人的自主性、自由与尊严在主客体关系中的展现,也是现代法治文明的内在精神和权利思维之根本。
依据关系论价值思维,价值思维由价值主体、价值客体和价值内容三要素构成。据此,中国地方立法中的价值思维也可从这三个要素上来把握:地方立法的价值主体是地方上的民众;地方立法的价值客体是地方的具体立法成果,如地方性法规等;地方立法的价值内容是指地方立法成果对于地方民众所具有的具体价值属性及类型,如秩序、安全、效率、自由、平等、正义等价值。这三个要素之间紧密相连、相互影响,其中地方立法的价值主体起着支配性作用。在这三者的互动关系中,地方立法之于地方民众的意义得以完整呈现。这种意义呈现在法治语境中表征为权利思维。同时,地方立法中的价值思维不仅是地方上的民众的价值诉求表达,也是中央立法的国家整体上人民的价值诉求之具体呈现。也就是说,
这种价值思维不仅是个体主体性意义上的价值表达,更是社会主体性意义上的价值表达。这两种意义上的价值思维与中国地方立法历程紧密相关。
2.中国地方立法中价值思维的法律表达
权利思维构成中国地方立法中价值思维的法律表达方式。权利思维之所以能够成为中国地方立法中价值思维的法律表达方式,乃是因为权利思维契合价值的主体性精神。
权利思维是现代法治社会中的一种基本思维方式和价值理念,其有别于传统礼法社会中以义务为重心的思维方式和价值理念。权利思维形成于近代以来的主体性哲学思潮兴起和法治文明勃兴的历史变迁与社会转型之中。其中,权利思维与主体性哲学更具有直接的相关性。作为哲学概念,“主体性实质上指的是人的自我认识、自我理解、自我确信、自我塑造、自我实现、自我超越的生命运动,及其表现出来的种种特性,如自主性、选择性和创造性,等等;它是人通过实践和反思而达到的存在状态和生命境界,展现了人的生命活动的深度和广度,是人的生命自觉的一种哲学表达”。主体性哲学塑造了权利的主体性价值属性。在中国法治进程中,权利思维伴随着改革开放以来主体性哲学问题的讨论,生成于中国法理学界经由论辩而提炼出的权利本位范式。
时下权利思维的意蕴集中体现于权利本位范式之中。权利本位范式的核心观点可表述为,“在整个法律体系中,应当以权利为起点、核心和主导”。在权利与义务的关系之中和权利与权力的关系之中,贯穿着权利本位的精神旨趣。一方面,权利本位的要义与旨趣在权利与义务的关系中主要表现为四点:其一,权利具有目的性,而义务具有手段性,在法律上之所以设定义务,其目的在于保障权利的实现;其二,与前述第一点相关,第一性的因素是权利,第二性的因素是义务,权利不仅构成了义务存在的依据而且成为义务所欲达至的意义归属;其三,基于前两点的逻辑推演,权利具有主动性和独立性,义务具有被动性和依赖性,义务在很大程度上成为权利的对象化,义务需要仰赖权利来表现自身的价值;其四,之所以在权利与义务的关系中反对义务本位而主张权利本位,其理论旨趣在于彰显社会个体的主体性地位、弘扬其自主意识,认可并拓展人们的自由空间。另一方面,权利本位的要义与旨趣在权利与权力的关系中体现为,国家的权力不仅来源于公民的权利而且服务于公民的权利,同时,国家的权力运行边界取决于公民的权利不能受到来自国家的侵犯。换言之,国家权力存在的正当性、国家权力配置和运作的合法性,不仅在于其切实保障社会个体的权利实现,而且在于其能够及时而有效地协调、制止、平衡权利主体之间的利益冲突、相互侵犯、分配不公等问题。之所以在权利和权力的关系中反对权力本位而主张权利本位,其理论旨趣在于
将社会个体的权利从国家权力的管控和压制中摆脱出来,摒弃国家主义和官本位的人治观念,使得个人权利获得足够的独立性和自主性,以实现私人领域与公共领域的合理界分,促使个人权利与国家权力之间的关系达致契合现代法治精神的状态。
同时,需要指出的是,权利本位既可以表现为个人本位也可以表现为社会本位。
“在法学中,个人本位假定社会是由彼此独立自主、处境平等的个人所组成的共同体,因而强调,法应当以维护个人的利益为基点;社会本位假定人并不是互相独立的,而是作为社会成员彼此联系(连带)的,因而强调,法应当以维护社会利益为基点。”个体主体性意义上的价值思维与个人权利本位紧密相关,旨在保障个人自由;社会主体性意义上的价值思维则与社会权利本位相连,旨在促进社会正义。当然,社会权利本位并非对个人权利本位的否定,而是对个人权利本位的超越与融合,因为社会权利本位的权利思维是融入个人价值的公共利益之权利化呈现。这与当前中国“以人民为中心”的法治主体性理念是一致的。如果说改革开放的前三十年权利思维属于个人权利本位,那么近些年来的权利思维则更多地属于社会权利本位。这种权利思维层次的变迁贯穿于中国地方立法的历程之中。
在一定程度上,中国法治建设不断走向扩展和深入的过程就是这种权利思维的内涵与外延不断丰富和拓展的过程。
同样地,作为法治之重要内容的立法实践和立法理论不断展开和提升的过程,也就是作为立法的价值思维之权利思维不断被吸纳其中并发挥价值理念指引功能的过程。简要回顾改革开放四十多年来中国宪法和基本法律的修订完善历程,就足以证明这一点。1982年宪法迄今的五次修改,如果说有一条红线贯穿其中的话,那么这条红线就是不断确立和保障公民权利、限制和规范国家权力的权利思维;这条红线同样也贯穿于改革开放四十多年来中国基本法律修订完善的历程当中,在权利思维的价值理念指引下,围绕着权利、义务与责任的逻辑关系,在不同主体和当事方之间更为科学合理地配置诸多类型的权利、义务和责任。这为中国的法治建设顺利推进提供了有力的立法保障。
与此同时,在改革开放四十多年来中国的地方立法进展中,
权利思维的价值理念在地方立法原理、地方立法制度和地方立法技术等方面也得到了较大程度的贯彻与体现。
在地方立法原理方面,表现为地方立法的基本原则在坚持地方特色的同时又与中央立法不相抵触的精神,切实使权利思维在区域立法的指导思想上得以体现;在地方立法制度方面,表现为不同地方的立法制度设计不断趋向多元化、民主化,使得权利思维在区域立法制度上体现的广度和力度得以强化;在地方立法技术方面,表现为各地因地制宜地探索出符合当地实际的立法技术,将权利思维的一般性价值诉求通过多样的地方立法技术转化为具体的区域立法实践样态。其中
,权利思维越来越多地由个人权利本位转向社会权利本位,这体现在我国地方立法的社会型立法不断增加的情形中。
在中国地方立法的价值思维及法律表达不断得到呈现的同时,我们也必须看到,因片面理解权利思维而过于强调“地方特色”与“可操作性”的工具性价值,致使地方立法中的目的性价值体现不足、权利思维贯彻不深入,使得价值思维在中国地方立法中的整体性受到损害。
第一,倚重“地方特色”的地方立法有背离权利思维的价值主体性精神之危险。
地方立法的特性决定了地方立法要体现“地方特色”,“地方立法的主要任务之一,就是要用地方立法的形式,补中央立法之不足,反映地方之需求”。这是地方立法的优势,但也会成为地方保护主义抑或形式主义的挡箭牌,而使得权利思维的价值理念在地方立法中难以落实,最终背离法治的基本精神,破坏全国的法治大局。从价值思维的角度看,无论是在执行性地方立法中,还是在自主性地方立法和创新性地方立法中,“地方特色”再怎么强调,也只不过是地方立法的一种工具性价值,仅是服务于地方民众追求美好幸福生活的手段,而不能成为目的性价值,更不能背离地方立法的价值主体性精神。过于看重“地方特色”有可能混淆其价值定位,进而损害地方立法的整体价值思维。客观而言,这也恰是当前中国地方立法中的妙处与难处之一。其妙处在于,立足于全国立法的框架,依据当地实情而灵活和富有特色地将整体统一的法治精神与局部个殊的法治样式巧妙地融合起来。其难处在于,面对全国统一的法治格局要求和迥异多样的地方情势与区域复杂因素,究竟如何把这两者明显的龃龉情形有效地衔接、统合起来,使权利思维的价值理念能够贯彻到地方立法之中,这对于地方的立法者来说始终都是一种挑战。申言之,从作为法律工程的立法视角看,地方立法作为国家整体立法工程的一部分,其体现着“建造者个体理性与社会(群体)理性和公共理性的结合、人文理性与社会技术理性的兼容,以及实践理性与实践智慧的智识支撑、规范约束与方向指引”,需要“实践思维及其思维方式、工程思维及其思维方式、社会工程思维及其思维方式、法律工程思维及其思维方式的有机结合”。凸显地方立法的地方特色恰恰需要在这些思维方式统合中体现社会权利本位的价值思维主旨,而这正是地方立法中所欠缺的方面。
第二,强调地方立法的“可操作性”之技术性层面,而疏于关注其深层的价值思维层面。
毋庸置疑,地方立法贵在针对地方上的实际情况而使所立之法具有较强的“可操作性”。“可操作性”已经成为一个评价诸多种类的法律、政策甚至知识的重要标准。既有相关研究更多地从立法技术层面来看待地方立法的“可操作性”,具体包括:地方立法语言的明确性与易懂性;地方立法内容上的权利、义务与责任明晰性与完整性;地方立法的整体逻辑一致性与周延性等。当然,这种可操作性在执行性、自主性和创新性地方立法中存在差异。但地方立法“可操作性”的技术操作背后的价值主体层面语焉不详,而该层面直接涉及地方立法的价值主体的切身权益。也就是说,这里的“可操作性”究竟是对谁而言的“可操作性”,构成了人们讨论地方立法的一个看似显而易见实则暗藏玄机的问题。例如,在行政法领域的地方性法规中的“可操作性”,究竟是对于行政执法者而言的“可操作性”,还是对于行政相对人而言的“可操作性”?这两者虽然都是“可操作性”,但其操作的主体是截然不同的,这种主体的不同直接反映了立法价值理念的差别。前者体现的是便于行政执法者执法的管理者思维,后者则体现的是服务于行政相对人的权利思维。在中国的地方立法实践中,一定程度上仍然存在着追求体现管理者思维的“可操作性”,而压制抑或忽视体现权利思维的“可操作性”的情形。比如,在一些地方立法中存在着政府权力界限不清晰,政府管得过宽、过细等问题。这种情形显露了当前中国地方立法中权利思维的薄弱与不足。这种不足体现的是片面强调“可操作性”所表征的工具性价值,而忽视其所承载的目的性价值即保障地方民众的权利之主体性价值,由此危及地方立法的价值之主体性方向和价值思维的整体框架,这不仅会损害地方立法的相关当事人的权利,也威胁着法律的权威性、统一性和安定性等安全价值。
第三,在片面强调地方立法中的“地方特色”与“可操作性”的同时,还暗含着体现价值思维的地方立法之“不抵触原则”体现不足的问题。
不抵触原则是整个立法机制有效运转的重要前提,也是“执行性、自主性和创新性地方立法的共同原则”。不抵触原则主要针对的是合法性问题。尤其需要注意不容易意识到的隐藏的合法性问题:“想要通过立法将相关工作做好,却忽略其背后的事权本质,超越了地方事权范围”;“有些看似简单的措施规定,设定的目的是瑕疵补救,但实际上触碰了公民的基本权利,从而变成了法规的‘硬伤’”。其实,不抵触原则旨在保证国家整体立法的价值秩序之正当性与权威性,上述地方立法中倚重“地方特色”与“可操作性”的问题均不同程度地威胁到国家立法的价值秩序。
中国地方立法中价值思维呈现不足的原因是多方面的,本文主要关注其价值思维结构形态的不合理之处,因为这是导致该问题的根本原因之一。所谓价值思维结构形态,是指由中国地方立法中的价值内容诸如秩序、安全、自由、平等、效率、正义等价值类型所组成的结构形态。如前所述,中国地方立法中的价值思维构成要素包括价值主体、价值客体和价值内容。实际上,地方立法中的价值思维结构形态涉及的就是此种价值内容之诸要素的关系样态和结构框架。这种价值思维结构形态的不合理主要体现为,
中国地方立法中的工具性价值与目的性价值之间缺乏有效互动,这两种价值之间的关系失衡。
从工具性价值与目的性价值区分的意义看,上述价值类型似乎都属于目的性价值之列,但鉴于这种区分的相对性,每种价值中又都具有工具性价值成分,其中秩序、安全与效率中含有更大比例的工具性价值成分。由此,作为国家立法中的价值结构形态可表述为工具性价值(秩序、安全与效率)处于外围,而安全又是更为基础性和保障性的工具性价值,目的性价值(自由、平等与正义)位于中心,前者对后者形成支撑和保障作用,同时后者对前者也具有促进功能,这种作用和功能的发挥有赖于权利与义务机制的运转,而这种机制运转的主轴内核是权利思维,这一主轴的框架是安全价值保障。据此,在安全价值保障下的权利思维主轴带动下,权利与义务机制得以运转,进而推动上述工具性价值与目的性价值之间的互动。鉴于地方立法在空间、主体和事项上的有限性,地方立法中的价值结构形态尽管与国家立法中的价值结构形态类似,但在工具性价值上更具有技术性、灵活性和快捷性,在目的性价值上更情境化、具体化和差异化,同时也需要与更具普遍性的国家立法中的价值结构保持基本的一致性和同步性,这就需要地方立法中的安全价值发挥更大的保障性作用。正是基于地方立法中的价值结构形态的这种特点,为突出工具性价值的技术性、灵活性和快捷性,以实现更情境化、具体化和差异化的目的性价值,地方立法的“地方特色”和“可操作性”才被重视与推崇,由此对安全价值保障下的权利思维主轴的有效运转提出了更高的稳定性要求。也就是说,越是强调“地方特色”和“可操作性”,地方立法中的工具性价值的技术性就越强,由此就越需要地方立法中的权利思维主轴的价值主体性引领和安全价值的有力保障。正是如此,
目前中国地方立法中价值思维的呈现层次存在着突出的问题:缺乏价值的主体性引领的技术性立法较多,而由价值的主体性引领的技术性立法较少,由此导致权利思维主轴带动下的权利与义务机制运转不畅,地方立法中的工具性价值与目的性价值之间的有效互动受阻,安全价值在其中的保障性作用发挥欠佳。
有鉴于此,安全价值的内涵及作用发挥欠佳的原因需要得到适当探讨。
作为一种重要的法律价值,安全虽然未能在我国的法理学教科书中得到较详细的表述,但其在诸多的法律部门中均已得到不同程度的关注,带有“安全”字样的国家立法也在增加中。安全与权利思维的相关性体现为:一方面,安全构成了人之权利的内在要素,同时安全作为一种相对独立的价值,其构成权利的一种保障性要素,缺失安全保障的权利思维在地方立法中难以彰显。这恰如彭诚信教授所言:“权利的存在本身对具体个人来说便意味着安全。权利不但体现主体的行为自由,而且还意味着自由具有法律保障。”“只有存在使个人权利受到普遍尊重的制度,人们才有真正的安全感。”另一方面,权利思维作为现代法治的一种基本价值取向,其在地方立法中的贯彻能够在很大程度上保障相关主体的自由与安全预期,从而为区域空间内的法律主体提供了基本的安全感。
安全在语源和构词上的意义初步呈现了安全的价值意涵。
从汉语的词源和构词上看,甲骨文的“安”是(房屋)+(女),表示房中有妇孺、家眷,有房有家是父系社会中男子的基本需求,顺利兴宅、娶亲,便能安居乐业,挫于兴宅、娶亲,则焦虑恐慌。《说文解字》说:“安,静也。从女在宀下。” 由此引申出安静、安定、安稳等意思。“‘全’是‘人’字下一个‘王’字,意即人之最大、最高、最基本、最完美、最全面的方面。”在《现代汉语词典》中,“安全”被理解为“没有危险;不受威胁;不出事故”。safety和security是英语中“安全”的两种主要表述方式。safety主要是指处于平安或没有危险、不受威胁的状态,意指在人与自然、人与物、人与技术关系中的安全;security意指自由,或受保护、保障,免于伤害或担忧,意指在人与人关系中的安全,包括国家安全、公共安全和社会保障三种情况。对此,有学者认为,这些“安全概念的界定普遍地使用反向解释”,即其在确定“安全不是什么”而非“安全是什么”,由此“安全的本质属性被消极化、被动化了”。据此,该学者从社会学的意义上提出,“安全是特定的社会行为主体在实际生存和发展过程中所拥有的一种有保证或有保障状态”,有消极意义上的底线性安全和积极意义上的品质性安全。林国治认为,安全是“作为行为主体的人以及由其组成的各类组织、机构、集团、民族甚至国家等,在自由追寻或获取自身利益与价值时,其自身的生存与发展不受来自自然界、社会自身或环境等的威胁、侵害以及由此所达到的一种安定、平和、满足和免于恐惧与担忧的和谐状态” 。上述这些关于安全含义的理解,为笔者对安全的分析提供了宝贵的启发。在笔者看来,在法学的意义上,安全乃是法律主体在社会活动中基于法律而使其生命、自由、权利、正义等价值需求能得到保障,而不被损害及不受到威胁的客观状态和稳定的主观预期。诚如博登海默所言:“在巩固国家、群体和个人通过政治斗争的手段而获得的自由和平等方面的进展过程中,法律也践履着一种重要的安全功能。法律对于权利来讲是一种稳定器,而对于失控的权力来讲则是一种抑制器。法律对自由和平等进行规定的目的,就在于确保今天所赋予的权利不会在明天被剥夺掉。”
在西方学界有学者主张“维系普遍安全必须是立法工作的最为重要的推动力”,此言未免有拔高安全价值在立法中的地位之嫌,但其的确道出了安全价值在立法中的重要性。
安全在中国地方立法中的地位与价值主要表现为两个方面:
一是地方立法在凸显“地方特色”的过程中不仅要保障相关主体对地方性法规实施情况的预期之明确性、可靠性与稳定性,而且要保障这些主体对地方性法规与基本法律及行政法规之间衔接关系的稳定预期,从而实现法制安排的秩序形式之统一性、稳定性与权威性;二是地方立法要能够有效协调区域性的民众权益诉求与全国整体性的民众权益诉求之关系,并在这种关系中对体现法治价值理念的权利思维形成稳定而有效的支撑,从而实现法制安排的价值理念之统一性、稳定性与权威性。当然,这两个方面的安全价值密切相关。法制安排的秩序形式之安全对于法制安排的价值理念之安全具有外在的框架保障作用,而后者对于前者具有内在的精神引领作用。由此,我们可以说,安全价值在中国地方立法中的体现程度在一定意义上反映了地方立法的外在形式合理性与内在实质合理性的水准。就目前中国地方立法中的安全价值实现情况看,其在凸显“地方特色”的过程中有偏执于地方局部利益而背离全国整体法制安排的秩序形式与价值理念之风险;其在强调地方立法的“可操作性”的过程中有陷入纯粹技术主义而被行政管理思维支配,从而阻碍权利思维在地方立法中的落实,最终导致地方立法背离法治精神而沦为管理工具的后果。
