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两份神秘的文件下发后，财政部湖南专员办监察专员的这篇文章系统地论述了如何对隐性债务进行监管。扫雷君认为，这篇文章是两份神秘文件后的实操指导。
虽然一些合规是要求地方政府、融资平台，但其实也是要求金融机构，比如：资本金合规性，即核实项目资本金是否到位，是否存在以债务资金作为项目资本金的情况；对资本金的核查，至少应穿透两层。现金流合规性，即核实举债主体经营收入来源的合规性，分析来源于政府的补贴收入、代建收入、土地出让收入等是否符合政策规定，是否存在政府超越权限或虚构应付（收）账款合同、出具应收账款或代建收入确认函等方式配合融资平台等虚增主营业务收入情况。
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本文来源： 财政部网站 肖翔
导语：
当前,地方政府债务风险总体可控，但部分地区违法违规或变相举债融资形成的隐性债务问题突出，已经成为我国经济社会发展的重大风险隐患。在2017年召开的全国金融工作会议上，习明确提出“要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置”。
如何更加有效地强化地方政府债务监督，防范隐性债务风险？一个可行的方式就是把穿透式监管贯穿于地方政府债务监督全过程。运用好穿透式监管理念和手段，有助于打击地方政府违法违规举债行为，遏制隐性债务增量，及时识别潜在风险，构建财政风险与金融风险“防火墙”，坚决打好防范和化解重大风险攻坚战。
“穿透”是一种监管理念，其理论来源于功能监管和行为监管。穿透式监管的目的在于刺穿表象发现背后真相，再根据真实关系及其实质内容，确定应当适用的法律并实施有效监管。
对地方政府债务实施穿透式监管，就是穿透繁杂的各类举债主体、举债渠道、产品形式，掌握政府举债的实质和实际影响。近年来，随着地方政府债务管理制度日趋完善，监管问责持续高压态势，地方政府违法违规融资举债方式更加隐蔽，花样不断翻新，实行穿透监管势在必行。党中央、国务院有关文件和财政部财金〔2018〕23号文明确提出对地方政府债务监督要“实行穿透式监管”。
（一）防范系统风险的需要
近年来，地方政府为绕开监管，以融资平台公司或国有企业作为举债主体，违法违规或变相举债融资，掩盖真实的增信方式以及资金实际用途和流向，形成了巨额地方政府隐性债务，风险不断累积，一定程度影响到我国经济向高质量发展阶段转变，影响到全面建成小康社会。
更为严重的是，地方政府、财政部门以及相关监管机构对地方政府性债务规模，特别是隐性债务实际规模缺乏真实数据掌握，加之各种数据口径千差万别，严重影响到地方政府债务管理政策的制定和实施。实行穿透式监管，透过五花八门的举债形式，精准施策，有利于增强地方政府债务监督的有效性，遏制隐性债务增量，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。
（二）厘清债务边界的需要
当前地方政府债务犹如一座冰山，水面上的是显性债务，而水面下的就是隐性债务，隐性债务的危害不言自明。实行穿透式监管，贯彻“实质重于形式”原则，刺穿隐性债务的市场化外衣，识别出最后风险收益承担主体。
在此基础上，准确划分企业债务和政府债务，明确债务归属，摸清债务底数，阻断将融资平台公司等企业债务推给政府的渠道，打消地方政府认为中央政府会救助、金融机构认为政府会兜底的“幻觉”，促使地方政府逐步实现举债规模与偿债能力相匹配，建立起内生的举债约束机制。
（三）用好债务资金的需要
防控地方政府债务风险，短期看是遏制隐性债务增量，保持好债务规模与偿债能力之间的平衡；而从中长期看，关键是用好债务资金。实行穿透式监管，掌握地方政府债务资金的真实流向和实际用途，识别出“好的杠杆”和“坏的杠杆”，施以适当的激励和引导措施，督促地方政府将债务资金切实用于基础设施领域补短板，同时千方百计化解存量债务。
（四）规避监管盲区的需要
穿透式监管下，举债的形式不再重要，监管细化到地方政府或融资平台公司的每一步行为，并为之找到相应的“负面清单”，有助于迅速识别地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作、政府购买服务，以及其他融资创新模式中是否存在违规行为，增大了被查处的可能，增加了地方政府违规成本，能一定程度抑制地方政府隐性债务规模扩张。
同时，穿透式监管下，信息在地方政府、融资平台公司和金融机构之间是透明的，金融机构的行为变得更审慎，地方政府举债的市场约束将变的更有力。
（一）决策环节
地方政府违法违规或变相融资举债与当地的经济发展模式和预算管理密切相关。实行穿透式监管，就是要硬化财政预算约束，确保政府投资与当地经济发展水平、财力状况相适应，从源头抑制地方政府过渡举债搞建设、谋政绩的冲动。
监管实践中,项目方面重点核查新上马政府建设投资项目是否充分开展财政承受能力评估论证，是否存在形象工程、政绩工程；
项目投资概算及概算调整是否制定资金平衡方案，是否严格评估项目现金流和收益情况，依法合规落实各项资金来源和偿债责任，明确资金来源和制定融资平衡方案；涉及财政资金安排的项目是否明确分年度财政资金安排，依法纳入预算管理；涉及举债融资的重大项目，是否按规定报同级人大及其常委会审查批准。
融资方面重点核查地方政府是否存在通过下达融资计划与重点项目建设计划、年度绩效考核、会议纪要、领导批示等形式要求或决定企业为政府融资的情形。
（二）举借环节
地方政府违法违规举债行为集中于举借环节，但是随着监管的日趋严格，举借环节违法违规行为更加间接、隐蔽，地方政府和金融机构更多是利用政策打“擦边球”，通过包装以实现表面合规。
实行穿透式监管，就是将债务举借环节按照关键要素分解，逐一考查每一行为的合规性。
具体包括：
1、项目合规性，即核查项目手续是否完备，是否属于国家禁止建设范围，项目融资举债是否经过批准。
2、资本金合规性，即核实项目资本金是否到位，是否存在以债务资金作为项目资本金的情况；对资本金的核查，至少应穿透两层。
3、现金流合规性，即核实举债主体经营收入来源的合规性，分析来源于政府的补贴收入、代建收入、土地出让收入等是否符合政策规定，是否存在政府超越权限或虚构应付（收）账款合同、出具应收账款或代建收入确认函等方式配合融资平台等虚增主营业务收入情况。
4、担保方式合规性，即通过分析担保合同、抵押合同以及地方政府和金融机构的批准文件，核查是否存在地方政府及部门违规出具承诺函、安慰函等，是否承诺社会资本放的投资本金和保底收益，是否利用或虚构政府购买服务合同变相担保，是否承诺以预期土地收入作为还款来源，是否通过公立学校、公立医院等提供担保的情况。
5、信息披露合规性，即规范地方国有企业融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩的不适当信息披露。此外，需密切关注地方政府融资创新，并查处地方政府以建设移交方式举债或以委托代建等名义变相举债。
