董清平 | 全面抗战前期四川施行盐务新制的困境与破解之举

全面抗战前期，国民政府在盐务上的一项重大变革就是“改制废岸”，即以民制、官收、官运、商销为原则，彻底废除引岸制度（简称“新盐制”），其“实开‘民制、官收、官运、商销’专卖制之先河”。对于这项重大的盐务变革，学界多有关注。有研究成果从整体上论述了官收、官运制度的演变及各省的大致实施情况；有的研究则主要探讨全面抗战前夕国民政府主导的四川盐政改革。有相关论著附带提及新盐制，但未对新盐制施行过程中遇到的阻力、冲突展开讨论。有鉴于此，本文主要利用四川省档案馆、自贡市档案馆所藏档案，对全面抗战前期四川施行新盐制的困境、官府与盐商的博弈、国民政府的应对之举等做一考察，以反映新盐制在施行过程中的复杂历史面相和多维样态，希冀深化相关研究。

一、 新盐制的出台

四川是中国内陆重要的产盐区。全面抗战爆发后，国民政府内迁四川，随着东部、中部地区盐场相继沦陷，川盐在国家盐业格局中的地位更为凸显。1935年以来，四川盐政前后经历了刘树梅与缪秋杰两任盐官的改制。刘树梅把四川盐务从地方军阀手中收归国民党中央政府；缪秋杰则以折中调和的方式，打破了四川专商垄断盐运的局面，开始实行“统制自由”行盐制度，被四川盐商誉为“近代最良善最完美之盐法”。1939年5月，财政部指令，四川“从富荣、犍乐各大场，改行官收、官运，先行招商代运制度”，由此拉开施行新盐制的序幕。那么，国民政府为何要变更“善法”，施行“新制”？这有必要考察当时的历史环境和社会形势。

首先，从国家需求看，旧制已不能适应战时之需。1937年初国民政府就有意施行新盐制，1937年2月国民党五届三中全会作出决议，以民制、官收、官运、商销为原则，但因战事影响而一再延缓实施。全面抗战爆发后，迫于战争形势，抢运沿海盐产，“移盐避敌”成为国民政府战时盐政的当务之急。鉴于战时运输困难，商人趋易避难，商力亦有不逮，乃由政府在东部和中部逐步举办官运。四川地处西部，统制自由之制又施行不久。因而，在战争形势下，国民政府无力在四川进一步推行盐务改制。为保障军需民食，不得不在1938年春下令川盐“增产赶运”。

但统制自由制度下的增产赶运，效果并不尽如人意。在盐务官员看来，“食盐攸关军稰民食，听商自由贩运，于非常时期之供应，实成问题”。缪秋杰虽在战前极力推行统制自由制度，但只是出于平衡盐务官府和运商矛盾的权宜之策。随着局势变化，弊端日渐显现。缪秋杰认为，“战时情形剧变，军民食需，不可一日或缺，对于增产、抢运、厚屯〔囤〕、配销诸端，均非简单之自由贸易所能应付”。

在上述背景下，加之面临严重的财政危机，1939年1月召开的国民党五届五中全会正式提出施行“统制经济”政策，明确规定举凡抗战必需之重工业、矿业，民生日用必需之轻工业等各方面由政府加以管理和统制；并重申盐务改制，应以民制、官收、官运、商销为原则。

具体而言，民制指的是“盐归民制，由政府悉数收买，分运各岸，转卖贩商销售”；官收是指人民所制造之盐，不得直接售于消费者或商贩，而由政府收买，价格由政府核定；官运是指由官方负责组织运盐。施行新盐制实质上是将盐务纳入战时统制体制之中。即使为弥补官运之不足，辅以商运，或招商代运，或委托商运，其主导权仍掌握在政府手里。

其次，从维持大后方盐市稳定而言，施行新制有利于防止盐商囤积居奇。全面抗战以来，战区扩大，大量人口内迁，川、滇、黔人口激增，川盐所供给军民，为数亿千万众，食盐早逾常量。又因长江阻塞，淮盐不能上行，湘、鄂等省区亦依赖川盐接济。尽管政府下令川盐增产赶运，但产量难以骤增，导致大后方食盐供不应求，不少地方盐价飞涨，甚至出现“盐荒”现象。连战时首都重庆也在1939年1月“发现缺盐情事”。据调查，这是因“未受统制之盐摊小贩，乘机抢购囤存，致使一时盐价飞涨”。对此，“政府以一时岸地缺盐价高，归咎运商之居奇，运输之不力，始有根本改革之议”，并“认为运商短运，有以居奇且咎及统制自由盐法不良，有更张必要”。

这时期，大后方新津、石柱、兰古、浦江、广安、高县等地均出现缺盐现象。甚至在1939年春，川西各县因该岸团体销商办理不善，发生“人造盐荒”的情况。为了解决缺盐问题，防止奸商囤积居奇，国民政府于1939年9月“各地贴出场盐官运，岸盐官接，并先行招商代运，重新改制”。

再次，从保障抗战前线食盐供需来说，鄂湘等地急需供给。1938年10月，日军占领广州、武汉，国民政府中央退居西南一隅，鄂、湘等地成了抗战前线。前方食盐唯赖川产，川盐的销区因之扩大，除供给后方之需，还要保障鄂、湘前线，“佥以军事第一、胜利第一原则之下，供给前方所关至巨”。一些本来销往叙永、涪陵两岸的盐“挪运湘、鄂，以济战区”。在盐产不能迅速增加的情况下，“遂致边计各岸形成供不应求”之势，“而零盐店贩，自然造成盐荒之现象”。为了解决前线的缺盐问题，国民政府一方面下令赶运湘、鄂之盐，另一方面进行盐务改制，以统筹食盐的运销。

最后，从应对财政危机的意义上讲，施行新制也是为了掌控食盐资源，保证稳定的财政税源。新盐制相较于统制自由制度的一个重要区别在于，新制凸显了官收、官运，目的在于由政府完全掌控食盐的产、运、销。“在盐由民制的情况下，盐的官收是主要环节，这不但是控制盐源的必要，也是控制税源的必要。”盐税是国民政府财政收入的重要来源。全面抗战以来，沿海各地相继沦陷，盐税为日方所截留，导致中国的巨额盐税锐减。与之相对，国民政府的财政支出却在全面抗战以来猛增。1939年1月，财政部部长孔祥熙报告，“抗战以后，税收不及平时之半，而支出则倍于从前，此一年半之亏短达二十万万元以上”。财政收支严重失衡。

为解决财政危机，坚持抗战，国民政府除采取增税、举债、发钞等常规手段外，还变革盐制，以保证稳定的盐税。在七七事变爆发不久，盐政总局在谋划盐政时提出，“战时盐政，对于人民淡食一层，尚可无虑。所应筹划者，厥为国家税收”。此语道破了国民政府变革盐制的真实意图。

虽然国民政府一再强调“对于盐税，则不仅注意税收，必须兼顾民食”，但在面临严重财政危机的情形下，增加盐税仍是国民政府进行盐务变革的首要考虑因素，所谓“战时盐务，已随抗战而并进，中央对盐务之倚重，除供应军需民食外，对国家战时财政之筹措，国军副食费之附征，均取给于斯，具见我最高当局重视盐务之切”。在应对财政危机的迫切需求之下，变革盐制成了国民政府摆脱财政困境的一个突破口。正如缪秋杰所说，“抗战军兴，重要海盐产区，先后沦失，运道阻绝，腹地各省，运不济销，民食税收，均有困难，乃藉‘民制、官收、官运、商销’政策之推行”。

可见，1939年初，在国民政府财政入不敷出的窘境之下，变革旧盐制，施行新盐制，既为保障军需民食，保证前后方社会安定，更包含着摆脱财政危机，将新盐制纳入统制经济的战略考量。

二、 川商对新盐制的抵制

四川富荣、犍乐等大盐场根据财政部指令正式启动新盐制后，不仅遭到盐商的激烈抵制，还激起地方势力对盐商予以声援，新盐制的施行异常艰难。

5月19日，富荣东场黄黑卤井公会主席王绩良、富荣东场引盐业公会主席李秉熙等盐业公会负责人，得知官方要施行新盐制后，意识到他们在既有体系中收盐与运盐等特殊权益将会受到严重损害。当日，即召集众商开会，讨论对策。第二日，以“为民请命”的名义，联名致电川康绥靖公署、四川省政府，呈请维持统制自由的旧制。为取得地方当局的支持，他们甚至以缪秋杰在战前主导的统制自由制度为依据，声称该制“人民皆得承充运商，运商皆归团体统制”。从之后的情形看，这份电文基本奠定了众商要求官方收回成命的基调。为直接表达他们的请求，“寒电径呈财政部、盐总局及盐管局”，并“复具详呈，选派代表分赴渝、蓉晋谒请愿，方冀采纳民意，维持旧制”。