当前全球公共债务规模持续攀升，对世界经济可持续发展形成重大威胁。
20世纪80年代以来，主要经济体政府杠杆率波动上升，超越经济周期，表明存在结构性因素推高公共债务。
事实上，20世纪80年代以来，全球主要经济体发起数次减税浪潮，国际税收竞争越发激烈，制约税收收入占比提高，是公共债务危机的重要成因。
当前，全球贸易保护主义有所抬头，各国出于对产业链安全和就业机会的考量，加大国际税收竞争力度，特别是特朗普上台后，美国可能掀起新一轮减税浪潮，无疑将进一步加剧全球公共债务危机。
中国建设银行研究院业务经理何振在《北大金融评论》发文表示，
以特朗普为代表的贸易保护主义，采取
“对内减税、对外加税”的策略，一方面通过降低国内所得税税率吸引跨国资本流入，另一方面通过提高关税税率，削弱别国低税率的优势。由于关税在各国税收收入中比重较低，关税税率提高增加的税收收入很难弥补国内减税的损失，这种策略本质上依然是依靠政府举债能力开展国际税收竞争。如果各国竞相效仿，无疑会继续加剧全球公共债务危机。
第二次世界大战结束后，全球经济进入恢复发展期，政府债务压力得到大幅缓解。1950—1970年，美国、英国迎来黄金增长期，GDP同比增速分别为4.19%、3.28%。同时，为缓解社会矛盾，西方各国纷纷建立社会福利制度，实施高税收、高福利制度，政府财政赤字相对可控。在高速经济增长以及温和通货膨胀推动下，二战期间政府积累的巨额债务得到稳步化解。1970年美国政府部门杠杆率为42.20%，相比于1950年下降37个百分点。20世纪70年代，西方主要经济体遭遇滞胀难题，经济增速有所下滑，但依靠高通货膨胀率，政府杠杆率依然下行。1980年末，美国、英国政府部门杠杆率分别为37.1%、43.6%，相比于1970年初分别下降4.5、20.7个百分点。美国政府部门杠杆率达到有统计以来最低水平。
伴随着战后重建和恢复，世界迎来新一轮经济全球化。特别是20世纪70年代，以信息技术为代表的第三次工业革命，大大加快经济全球化步伐，资本、人员、技术跨国流动日益增多。各国为吸引国际资本流入，刺激经济增长和增加就业机会，纷纷开始减税。一个国家开始减税后，其他国家为避免资本外流，不得不跟随减税，国际税收竞争开始出现和兴起。
20世纪80年代，主要发达经济体为走出滞胀困境，掀起税制改革和减税浪潮，开启第一轮国际税收竞争。美国里根政府采纳供给学派建议，在1981年和1986年实施两轮税改，将联邦个人所得税最高税率从70%下降为34%，联邦企业所得税最高税率从46%下降为34%，资本利得税率从28%下降到17%。英国撒切尔夫人政府大力推行私有化政策，从1983年开始大规模减税，将个人所得税的最高边际税率从83%降到40%，企业所得税基本税率从52%下调至34%，并提高各项免除标准。美国和英国的减税政策，大幅降低社会税收负担，成功刺激经济走出滞胀。1983—1989年，美国和英国GDP同比增速分别高达4.41%和3.83%。
值得注意的是，供给学派根据“拉弗曲线”，认为减税并不一定会加重政府债务负担。这是因为，在税率较高的情况下，减税能够刺激消费和投资，通过扩大税基提高税收收入。而且，政府在减税的同时还会压缩政府规模，力求中长期实现财政收支平衡。英国的情况的确如此。1983—1990年，英国财政收入和支出增速分别为7.41%和6.47%，比起之前八年分别下降9.40和10.79个百分点，1988年和1989年两年甚至出现财政盈余。这主要是因为，英国在减税的同时，积极推行私有化改革，大大降低政府补贴亏损国企负担。1990年末，英国政府杠杆率为28.3%，降至有统计以来最低水平。但美国的情况则有所不同。1981—1988年，美国财政收入和支出占GDP的比例为31.62%、37.78%，相比于20世纪70年代分别下降1.72个百分点、提高3.24个百分点，财政支出呈明显刚性增长趋势，导致美国政府赤字占GDP比重从4.20%上升到5.56%。截至1988年末，美国政府杠杆率已经攀升到55.3%，相比于1980年底提高18.2个百分点。
20世纪90年代初，冷战结束后，国际形势趋于缓和，生产要素跨国流动越发频繁，世界经济加速整合。虽然减税存在加剧政府债务风险，但由于其在刺激经济增长和吸引国际资本流入方面效果显著，在政治上仍广受欢迎并频繁使用，国际税收竞争越发激烈。以所得税为例，据OECD统计，2023年全球171个地区的企业所得税法定税率均值为21.1%，相比于2000年28.2%下降了7.1个百分点。从主要经济体看，2000年以来，各国的企业所得税费率均大幅下降，并出现趋同趋势，主要收敛在25%—30%区间。其中，印度和德国的企业所得税费率降幅较大，分别达到27.23、21.68个百分点。即便根据“拉弗曲线”，税率下降到一定程度后，税收收入也会减少，而且随着经济发展，各国财政支出均呈现刚性增长趋势。因此，过度减税无疑会威胁到财政可持续性，加剧公共债务危机。
美国作为全球最大经济体，是国际税收竞争的主要推动者。里根政府以后，美国最大规模减税发生2017年，时任美国总统特朗普签署《减税与就业法案》，将联邦企业所得税税率从35%降至21%，个人所得税最高税率从39.6%降至37%。为竞争全球生产要素，全球主要经济体相继宣布减税政策。2017年11月，英国特蕾莎政府宣布，将企业所得税从19%下调至17%，同期，法国宣布将企业所得税标准税率从28%逐步下降至25%。出于供给侧结构性改革和应对国际税收竞争需要，我国开始大规模减税降费。2018年将我国最大税种增值税税率原适用17%和11%税率的，分别下调至16%、10%，2019年进一步下调至13%、9%，并提高个人所得税免征额。2024年特朗普在竞选期间提出“对内减税、对外加税”主张，承诺将企业所得税率从目前的21%降至15%，对所有进口至美国商品实施10%—20%的关税，对中国征收高达60%的关税。根据Tax Foundation测算，新增的关税收入很难弥补所得税减少收入，美国长期赤字率或扩大1个百分点左右。特朗普回归将加剧全球贸易保护主义，各国可能跟随“对内减税、对外加税”，进一步加剧全球公共债务危机。
国际税收竞争对发展中国家影响更大。发展中国家在经济增长过程中，随着工业化、城镇化进程加快，需要开展大量基建和基本公共服务，财政支出呈现快速增长趋势。比如，1971—1996年，韩国汉江奇迹期间，一般政府支出同比增速高达23.09%；1994—2007年，中国分税制改革后，一般公共预算支出同比增速为18.51%。在发展中国家急需增加财政汲取能力时，发达国家的减税浪潮将发展中国家逼入多重困境：要么减少基建支出或公共服务支出，降低经济增速，牺牲人民福祉；要么维持税率，容忍跨境资本流出，丧失发展机遇；要么跟随降低税率，提高公共债务，加大公共债务风险。从实践看，大部分发展中国家都不得不或多或少提高公共债务，这是发展中经济体公共债务占比提高的重要原因。
在经济全球化背景下，由于缺乏权威有效的国际税收协调机制，各国都不得不加入国际税收竞争。
在国际税收竞争过程中，政府财政支出增速越高、刚性越强，税收收入的增收压力就越大，参加国际税收竞争能力就越弱。
从各国发展历程看，随着经济发展，居民公共服务需求越发旺盛，财政支出在中长期呈现较强的刚性增长趋势，对实际税率上升形成较强推动力。
以我国为例，1994年分税制改革以来，我国经济快速发展，政府开展大规模基建和基本公共服务，财政支出快速增长。
1994—2023年我国一般公共预算支出占GDP的比重从11.91%上升到21.79%，推动税收收入占比从10.54%上升到14.37%，2012年税收收入占比达到峰值18.68%，此后随大规模减税逐步下降。
发达经济体同样存在财政支出刚性增长推高实际税率的情况。
1965—2022年，OECD国家税收收入占GDP比重从24.86%上升到34.04%，增幅超过9个百分点。
如果政府能够压缩财政支出或增加举债，就可以缓解税收增收压力，继续维持较低税率，在国际税收竞争中取得优势。从实践看，部分福利型国家通过控制财政支出，为降低税率创造空间。比如，1995—2019年瑞典和芬兰财政支出占GDP的比重分别下降13.89、7.71个百分点，推动同期税收收入占GDP比重分别下降2.23、2.21个百分点。其中，财政支出降幅较大的瑞典还实现了政府债务负担的下降，2019年末瑞典政府杠杆率为35.8%，相比于1996年初下降了31.7个百分点。但大部分国家压降财政支出占比存在较大困难，因此更多选择通过提高政府债务，缓解税率上升压力。比如，1995—2019年，美国税收收入占GDP比重从23.56%上升到27.66%，上升幅度不足OECD平均增幅一半，实际税率始终处于OECD国家较低水平，相对应的代价是，美国政府杠杆率始终处于OECD国家中较高水平。
综合看，政府举债能力既与本国经济增速、产业结构等经济基本面因素有关，也与本国金融实力相关，比如本币国际化水平、金融市场发达程度、金融机构实力等。美国政府杠杆率长期保持在发达国家前列，但政府信用风险始终较低，国债收益率始终保持低位，甚至成为其他国家国债的定价基准。这与美元是世界货币、金融市场比较完善、债券市场容量大、金融机构定价和代销能力较强等有密切关系。美国依靠全球金融强国地位，某种程度上已经将国债作为政府日常融资渠道。1970—2021年，美国只有2000年实现财政盈余，其他年份均出现赤字，平均赤字率为5.48%，2020年赤字率达到峰值14.86%，其间政府杠杆率从41.6%上升到115.0%。美国政府对财政赤字的依赖，明显超出财政政策逆周期调控的需要，财政赤字实际上已成为美国弥补税收收入缺口的重要渠道。
近年来，经济全球化遭遇逆风，贸易保护主义、单边主义有所抬头，国际税收竞争也进入新阶段。传统国际税收竞争往往是由关税税率下降引发的，各国根据本国税制特点，分别采取降低所得税、间接税等应对举措，吸引跨国资本流入。以特朗普为代表的贸易保护主义，采取“对内减税、对外加税”的策略，一方面通过降低国内所得税税率吸引跨国资本流入，另一方面通过提高关税税率，削弱别国低税率的优势。由于关税在各国税收收入中比重较低，关税税率提高增加的税收收入很难弥补国内减税的损失，这种策略本质上依然是依靠政府举债能力开展国际税收竞争。如果各国竞相效仿，无疑会继续加剧全球公共债务危机。
当前，美国即将发起新一轮国际税收竞争浪潮。如果特朗普兑现竞选期间减税承诺，将美国企业所得税税率降至15%，那会比我国企业所得税法定税率低出10个百分点，无疑将削弱我国税制的国际竞争力。但经过前一轮大规模减税降费后，2023年我国税收收入占GDP比重已经降至14.37%，在主要经济体中并不算高，进一步大规模减税的空间有限。同时，截至2024年一季度，我国政府杠杆率已经上升至84.8%，比新兴市场国家高出14.9个百分点，虽然还有一定加杠杆的空间，但必须谨慎使用。在这种情况下，我国必须从支出端、收入端、债务端三方出发，多措并举，进一步提升我国国际竞争力。
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本文编辑：都闻心
