专栏名称: 凭澜观涛

著名经济学家管涛老师公众号。中银证券全球首席经济学家，武汉大学经济学博导，董辅礽讲座讲授，世界经济学会常务理事、国际金融学会理事。曾任国家外汇管理局国际收支司司长。

2025：更加积极有为的宏观政策展望和启示

凭澜观涛 · 公众号 · · 2025-01-20 14:12

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注：本文发表于《 金融时报》2025年1月20日第11195期第五版理论研究 。

2024年7月底召开的中央政治局会议提出，要坚定不移完成全年经济社会发展目标任务，宏观政策要持续用力、更加给力，加强逆周期调节，加快全面落实已确定的政策举措，及早储备并适时推出一批增量政策举措。同时，强调要以提振消费为重点扩大国内需求，经济政策的着力点要更多转向惠民生、促消费。时隔两个月后，9月底召开的中央政治局会议果断部署了一揽子增量政策：9月24日，中国人民银行、金融监管总局、证监会就稳增长、稳楼市和稳股市推出多项重磅政策；10月12日，财政部宣布支持地方政府化债、国有银行补充资本、推动房地产市场止跌回稳、加大对重点群体的支持保障力度等一揽子财政增量政策；11月8日，地方化债“组合拳”达到12万亿元。9月底以来的经济政策取得了良好效果，使社会信心有效提振，经济明显回升，风险有序化解。结合12月份召开的中央政治局会议和中央经济工作会议精神，对2025年经济政策取向进行深入探讨，可以得出四点启示。

启示一：一揽子增量政策是扭转市场预期、提振市场信心的关键

2021年至2023年，中央经济工作会议公报连续三次提及预期问题。2021年和2022年均将“预期转弱”列为我国经济发展面临的“三重压力”之一，2023年改为“社会预期偏弱”。相关表述均指向前期政策落后于市场曲线。在国内物价下行压力和负产出缺口持续的背景下，市场对于政策刺激抱有较高期待，但低估了中国政府推动高质量发展的战略定力，并且对于外部环境面临“风高浪急甚至惊涛骇浪”的挑战认识不足，因此，政策刺激预期屡屡落空。

2024年9月底以来一揽子增量政策陆续推出，显著提振了社会预期和市场信心，显示政策重新走到了市场曲线前面。这主要得益于四方面原因：一是政策范围广。一揽子增量政策中既包括了货币政策和财政政策，又包括了有利于房地产市场和股票市场平稳发展的支持政策。二是政策工具新。除了降准降息等常规政策工具外，中国人民银行在去年9月24日宣布创设证券、基金、保险公司互换便利（SFISF）与股票回购、增持再贷款，支持股票市场稳定发展；财政部在10月12日宣布支持地方政府使用专项债券和专项资金回收符合条件的闲置存量土地和住房，发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本等。三是政策落地快。9月26日中央政治局会议召开之后，增量政策迅速落地：9月27日中国人民银行同步实施降准降息，10月17日发布实施股票回购增持再贷款政策文件，10月21日开展互换便利首次操作，10月25日起银行对存量房贷利率实施批量调整，12月31日宣布开展第二次互换便利操作等。四是政策力度大。9月24日，明确支持股市稳定的互换便利和再贷款工具额度是开放的，视情况可以随时增加。9月27日，0.5个百分点的降准和0.2个百分点的7天期逆回购利率下调，降幅均为近四年最大。11月8日，地方政府化债“三箭齐发”，10万亿元地方化债直接资金加上2万亿元债务自然到期，五年内将化解12万亿元隐性债务。化债资金中，连续三年每年增加2万亿元地方政府专项债发行限额用于置换隐性债务，这部分资金使用灵活度更高、规模更大，对于遏制经济下行势头，推动经济企稳回升将起到积极推动作用。

气可鼓不可泄。基于对当前内外部形势的判断，为高质量完成“十四五”规划目标任务，为实现“十五五”良好开局打牢基础，12月初召开的中央政治局会议提出要实施更加积极有为的宏观政策，加强超常规逆周期调节，其中首次提出要实施“更加积极”的财政政策，时隔十四年再提实施“适度宽松”的货币政策。2024年底召开的中央经济工作会议进一步勾勒了更加积极财政政策与适度宽松货币政策组合的基本框架。这释放了更加明确的稳增长信号，政策加力值得期待。

启示二：不确定性就是最大的确定性，预案比预测更重要

如前所述，虽然一揽子增量政策是2024年9月底以来陆续出台，但政策出台的信号早在7月份就开始释放。9月底中央政治局会议更是明确指出政策转向背景是当前经济运行出现一些新的情况和问题。10月18日，中国人民银行行长潘功胜在金融街论坛年会上解释一揽子政策制定和形成的主要考虑时表示，当前经济运行中出现的情况和问题，在宏观层面上主要表现为有效需求不足，社会预期偏弱，物价低位运行等，市场普遍认为需要推出有份量的宏观政策。

当前经济运行面临的一些新情况也有来自外部环境不确定性的挑战。随着美国当选总统特朗普强势回归，2025年中国面临的外部环境更趋严峻复杂。特朗普在竞选期间扬言对所有进口商品征收10%至20%的关税，对华贸易政策尤为激进。同时，美国针对中国采取的遏制措施可能不仅限于贸易领域，还有科技和金融领域，相关政策可能通过贸易、投资和金融等多种渠道对中国经济和金融产生冲击。

不确定性就是最大的确定性。2023年5月，习近平总书记在主持召开第二十届中央国家安全委员会第一次会议时指出：“要坚持底线思维和极限思维，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”。极限思维的本质要求是，面对不确定性要作“最坏打算”。针对可能出现的坏的情形，要做好应对预案。事实上，尽管政策出台的考虑始于2024年7月底召开的中央政治局会议，但7月19日召开的国务院常务会议就研究决定，统筹安排3000亿元超长期特别国债用于支持设备更新和消费品以旧换新。相关额度于8月底分配并划拨到位，9月份以来与消费品以旧换新有关的社零销售就直接由上月的同比负增长转为正增长。

2024年12月份召开的中央政治局会议和中央经济工作会议延续了前期政策思路，明确将防范化解重点领域风险和外部冲击纳入2025年的经济工作总体要求，强调要充实完善政策工具箱，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。这要求相关部门要在情景分析的基础上事前做好应对预案，一旦相关情景被触发，就要适时启动预案，从工具箱中拿出储备好的政策举措，提高政策响应能力。

启示三：政策多做的风险小于少做的风险，政策出台越早、见效越快

他山之石可以攻玉。2020年年初，新冠疫情暴发对美国经济造成严重冲击。为支持美国经济复苏，美联储选择“多做比少做好”的持续宽松，实施零利率加无限量宽政策。当年10月，美联储主席鲍威尔曾公开表示：“美国经济复苏尚未完成，政策干预的风险是不对称的，支持过多造成的风险要小于支持过少。因为即使最终证明实际政策行动超出了需要，那也不会白费力气——经济复苏将更强劲、更快。”2022年，面对四十年一遇的高通胀，美联储继续选择“多做比少做好”的激进紧缩。同年11月，鲍威尔在议息会议之后的新闻发布会上明确表示，目前（货币紧缩）做得太多的风险远小于做得太少。如果过度紧缩，我们可以用政策工具为经济提供支持，而如果做得太少，通胀变得根深蒂固，未来需要再度紧缩，就业的代价也会更高。

与美国存在正产出缺口、面临通胀压力不同，当前中国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要表现为国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多。这种情况下，政策支持过多的风险同样要小于支持过少的风险。因为政策尤其是财政政策多做了，意味着经济恢复更快、更强劲。尤其是最近中国长端国债收益率加速下行，进一步拓展了财政宽松的空间。只有经济稳住、风险防住、预期扭转，中国经济才有更大的底气和空间应对各种外部冲击。这或许是去年12月初召开的中央政治局会议强调加强超常规逆周期调节，年底召开的中央经济工作会议明确2025年要提高赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力的初衷所在。

去年10月8日，国家发展改革委副主任在新闻发布会上回答关于如何扩大有效投资时提到，2024年中央预算内投资7000亿元、超长期特别国债里用于“两重”建设的7000亿元均已下达，到9月底项目开工率分别是58%和50%；用于项目建设的地方政府专项债，到9月底发行率是90%，项目开工率是85%；2023年四季度增发的1万亿元国债，所有项目到2024年6月底已全部开工，目前已完成投资7700亿元。这再次表明，政策从出台到见效存在一定时滞，政策出台越早、见效越快。

2025：更加积极有为的宏观政策展望和启示

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