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2024年是最艰难的一年，除了地方债和城中村改造片区开发之外，其他一切筹集资金的渠道都被堵死了。最先疯掉的是咨询机构，最搞笑的是现在咨询机构开始指导地方政府如何向上级申请资金了，初一听，好像没什么不对。转头一想，感觉就好比是一个商业培训学校，招生的时候，打着的旗号是培育世界500强CEO云云。入学讲课，一听是教我们如何找老爹要钱。
2019年后这五年，经历了开明渠模式土地收入的叫停、市场收益覆盖项目的消亡、隐性债务识别经验的成熟，新机制使用者付费的聚焦，在诸多因素共同推动下的2024年，除了渐行渐远的地方债(一般债、专项债)、遍地开花的片区开发以外，包括F-EPC系列、ABO、PPP、特许经营、老旧改造、城市更新、TOT、XOD等其他所有融资模式，均已完全失去了对无市场化收益的基础设施建设融资的功能。
本篇，我们针对地方政府基础建设融资项目所涵盖的全部领域展开讨论，尤其侧重分部门分工的论述，和，从初阶到高阶段的论述。
(一)
模式选择次序策略：初阶—高阶—市场化
优先选择地方债(一般债、专项债)等借债方式，技术比较简单易行，管理比较宽松，但额度限制刚性。
在用尽地方债额度后，土地资源宜匹配片区开发模式。片区开发的最关键优势在于其包含土地一级开发和营商环境建设内容，从而具有盈利性或者说自平衡性，也必然带来增量财政收入、投资和GDP，进而改善营商环境。
片区开发的盈利性，不仅具有带来增量财政收入的优点，而且也促使她可以不受任何指标额度所限(当然还要考虑土地指标等等)，在土地资源保证的前提条件下，片区开发的理论额度可以做到无限大。
当然，片区开发模式也有结构复杂等很多缺点，这促使她在选择的优先级方面，排在地方债(一般债、专项债)之后。
对于符合地方发展需要和市场发展需要的项目，可以按需开展使用者付费机制的特许经营模式，也可以适用类似使用者付费机制的模式。主要包括矿山、砂石等收益自平衡项目，以及土地整治等财政收益自平衡项目，对于符合需要的项目，有条件的，也可以考虑适用低效用地的原土地使用权人自主开发的政策。
筹资模式可以进行并列组合、前后组合，我们将这两种组合方式，归纳为物理组合；或者，筹资模式可以进行更深度的融合，我们将其称为化学融合。
筹资模式的物理组合，只是多种筹资模式，在空间或时间上的搭配摆放。这种物理堆砌，在适宜的条件下，有利于多渠道解决资金问题，但由于各种模式之间并没有太大的相互作用，所以在技术上来说并没有什么意义。
从现实情况来看，除了被特别批准的专项债做资本金得到了少量的应用之外，绝大多数的筹资组合仍然处于并列组合或前后组合的物理组合状态下，之前传得很火的专项债+PPP案例最终也被证伪。
由于风险控制、需求机制、融资技术、法规限制等多方面的原因，无论在理论还是实践层面，对于资金筹集模式的更深度融合的化学组合，完全没有成功。
所以，在目前的技术条件下，只要看到物理组合之外的“X+Y”的说法，比如“特许经营+联合开发”等等，基本上就可以判定，不是没有可行性，就是违规举债模式。
打个不很贴切的比方，类似于，从初等数学到高等数学，从低速物理到高速物理，很多基本的原理发生了彻底的逆转。
在从小额项目模式向大额项目模式提升的过程中，很多核心逻辑，也发生了逆转。
1.土地利用逻辑相反
在匹配小额项目的原管理库PPP、专项债模式中，禁止使用预期土地出让收入作为支出安排和还款来源。
有些读者误以为这是为了防范新增隐性债务的初衷。
这个不是，跟隐性债务没关系，就是这么规定的。
如果一定要问个来由，这是出于加强房地产市场管理，遏制对于土地过度投机的目的，不关隐性债务的事。
与此相反的是，升级到大规模项目模式后，由于无法使用原管理库PPP、专项债模式，同时也不受这些模式中对于土地的特定禁令所约束，加上不可能存在充足的市场化收益等原因，项目投资人的收入来源只能来自于财政付费，而财政收入来源只能来自于预期土地出让收入。
2.收入来源彻底转换
因为在大规模项目中，财政收入来源只能来自于预期土地出让收入，所以，在从小额项目模式向大额项目模式的升级过程中，只有预期土地出让收入，才能成为财政主要收入来源。
这个也没有什么深刻原因，它就是个客观事实而已：除了预期土地出让收入以外，没有任何其他财政收入，也没有任何其他市场化收入能够覆盖大规模基建项目投资。
对于这类使用市场化经营收入作为大规模基建项目主要收入来源的情况，我们发现了两个共性：一是市场化收入来源必然是编造的，二是项目里必然隐藏了一个地方兜底回购承诺。
3.资金跟着项目走原则逆转
我们通常讲的“资金跟着项目走”，强调的是项目资金专款专用的原则：先有项目需求，后有资金供给，而不是先套取资金，再考虑做什么用；针对某一项目而申请的资金，必须专款专用，而不可挪作他用；是为“资金跟着项目走”。
进入到大规模项目策划工作后，我们的读者会发现：有了项目，也不一定就会申请到资金，没有资金了，也就更谈不上什么“资金跟着项目走”了。
现实的操作是，在既定的产业规划和空间规划指导下，应当广泛策划项目，并按照规模大小、收入有无进行再分类、再组合：
1)小额项目匹配专项债等借债模式；
2)大额项目匹配含有土地一级开发的片区开发模式；
3)不能满足限额的小额无收益项目，可以考虑与片区开发模式搭配；
4)对于土地收入无法覆盖的大规模项目，只能暂时放弃。
这就是，“项目跟着资金走”，在已有的策划项目中，能够获得什么样的资金支持，就匹配什么样的策划项目。
有专项债额度的，就发起和申报小额项目，其余的就匹配片区开发模式，预期土地收入有多少，就匹配多少。
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以下我们从初阶到高阶分别阐述各部门的基建融资项目谋划重点方向：
各级财政资金，包括本级、上级甚至中央财政预算资金，都是按照政策要求可以用于基建项目的，但并非属于项目融资领域，不是项目融资策划单位及其咨询单位考虑的事情。
准确分类中实际上并没有“外国资金”这一类，但我们可以简单地理解，外国政府、国际金融组织的借款，即使部分属于融资项目领域，但多为政策性质，而并非我们传统意义上的项目融资。
这些资金来源，上级政府会下发统计了解情况、做出安排，本级政府及其发改、财政、住建、环境、农业、交通等等主管业务部门会及时上报、积极争取。
无论是外国金融组织，还是银河系、伽马星系基金，这些都可以申请，可以想，但都不是我们项目融资策划单位及其咨询单位考虑的事情。
2024年以后的基建融资领域，比起过去的四十多年，发生了翻天覆地的剧烈变化。
地方政府举借债务的唯一通用渠道，仅有地方政府债券，包括一般债、专项债等等。
除此之外，对于得到特别批准的特别债券、城中村改造专项借款等等资金来源渠道，当然是多多益善。
主要的上级主管部门是发改和财政、住建等等。
不过，这些渠道与地方政府债券具有的相同特征，就是配额性。简单的说，就是要限制在额度之内。
片区开发模式并没有固定的主管部门，目前主要有承担项目投资策划的部门及融资平台公司主导，也包括众多咨询机构。
【定义】片区开发模式是通过土地一级开发实现综合营商环境建设的基建资金筹集方式。
【内容】在片区开发模式中，社会资本投资人负责出资征拆，开展建设，并确保土地按照预定价格出让，地方政府对项目考核合格后，依约向社会资本支付。
【意义】在大规模基建项目的资金筹集领域，除了地方债等借债方式以外，含有土地一级开发和对应产业导入的片区开发是目前唯一健康安全的融资模式。
【内涵】片区开发模式通过土地一级开发实现高收益性，避免了地方政府的刚性支出责任；通过产业导入绩效考核，避免了滞后的财政支出责任，从而建立了片区开发的两大合规性支柱，保证了片区开发的健康发展。
片区开发模式具有财政收益自平衡的特性，理论上说，只要收入能够超出/覆盖投资本息，片区开发的投资规模可以无限大；不过在现实当中，其规模当然会受到土地资源潜力、建设用地指标、组织工作人手等多方面因素的制约，不可能无限放大。
片区开发融资模式的特性，特别适用于所需投资规模较大、土地出让收入充足的项目。
绝大多数片区开发项目中的财政收入较为可观，有些片区项目的收入，除了能够超出/覆盖征拆建设成本之外，还有大量剩余，这部分剩余，则可以用于学校、广场、市政路等无收益项目建设。
特许经营、城市更新、EOD项目等属于市场化类型项目，主要收入来源于项目可能产生的市场化收益，我们将这些项目模式称为市场化项目系列模式。
市场化项目系列模式不能为地方政府的无市场化收益基建项目实现融资功能
，但仍然是招商引资繁荣地方经济的重要途径。
1. 新机制系列文件封堵无收益举债
PPP后时代的新机制的系列文件，要求“聚焦使用者付费项目”，“政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”。
“不得补贴建设成本”的要求，在事实上封堵了地方政府在购买服务领域里，借PPP或特许经营模式实现无收益或弱收益公益性建设的举债功能。
在购买服务领域内的各种情况下：
①有收益覆盖建设成本的基础设施建设项目，或者，基础设施建设项目中的有收益覆盖的建设部分，可以通过特许经营模式来实施；
②收益不能覆盖的建设成本，只能通过先期政府投资的方式支持。
也就是说，无论是在哪种情况下，都不可能实现为无收益部分的建设内容进行融资的功能。
2. 以往基建融资核心在于无收益建设内容
客观上来讲，以前三四十年基建融资的研究，其主要精力，是放在为无收益部分的建设内容融资的。
①这是因为有收益或者收益能够覆盖的部分，是可以由市场化投资来完成的；
②补贴能够覆盖运营的部分，是可以通过政府购买服务模式来完成的。
③达不到以上两项条件的，在以后的新机制下，就不准实施了，除非政府先期投资于无收益部分。
这是新旧机制的本质差异。
3.
特许经营退出无收益基建举债融资机制
新机制的深刻影响，是在购买服务领域，隔离了地方政府的无收益基建(或基建项目中收益不能覆盖部分)内容的举债融资路径，PPP或特许经营，均退出了这一领域。
无市场化收益基础设施建设领域的举债渠道，只有一般债、专项债，无市场化收益基础设施建设领域的融资渠道，只有片区开发，如应用于城中村改造等。
这才是近30年来基建融资领域的剧变，没有之一。
它的影响将是极其深远的，没有任何能超过它。
老旧改造城市更新属于广义的城市更新概念，由于没有确切指向，也没有创新模式，不确定能够提高生产力水平。所以，从基建筹融资的角度来说，并没有什么融资意义。
如果没有土地开发环节，一般情况下，不能够必然拉动派生GDP，老旧改造城市更新，不论是老旧小区改造、老旧厂矿改造、老旧基础配套设施改造，归根结底就只能是“老旧改造扩大版”，是一种财政支持下的便民利民、改善营商环境、提高城市公共产品和服务水平的综合性措施。
与此相对应的，狭义的城市更新政策，低效用地再开发中“鼓励原土地使用权人改造开发”等政策内容，我们称之为“自主重建城市更新”，虽然属于合规有效的政策，但由于缺少公益性、行政性，而不具备公权力的支持，难以控制成本和风险，因此，也不具备强有力的拉动投资和GDP的作用，不能够实现提供大体量基础建设资金的作用，不能成为基础建设的主要资金来源路径。
(三
)
EOD
在使用者付费的方向上，走向了特许经营的相反路径
EOD与特许经营一样，都强调使用者付费作为收入来源，都属于市场化系列的项目模式。
与特许经营允许最长支付40年运营补贴所不同的是，EOD强调：
“确保不依靠政府资金投入即可实现项目资金自平衡”。
“不得含有政府资金投入，包括中央财政资金、地方财政资金等。以政府资金实施的内容，不纳入项目范围，确保项目为企业投资项目”。
“确保不依靠政府资金投入实现项目资金自平衡”。
“合同中不得以任何形式约定政府支出责任和融资担保等涉及政府隐性债务的事项”。
在PPP之后时代的新机制政策体系下，促使实际采用特许经营模式的项目，可能大概率是需要依赖地方政府对运营进行补贴和(或)对建设期给予投资支持的项目。
因为如果不需要财政补贴，那就成为了完全市场化项目，即使确有资源占用需要特许，也可以采取公共资源交易的形式直接转让，未必涉及基础设施建设，也不必然采取特许经营模式。它只是地方政府一块资源的出让(或者一定时期内的出让)，比如，转让地面停车场、高速公路或路灯杆的广告发布权、房顶太阳能资源等等。
而与此相反的，实际采用EOD模式的项目，则不仅在建设期不能“含有政府资金投入”，也不能“以任何形式约定政府支出责任”。
EOD在使用者付费的相同方向上，走向了特许经营的相反路径：前者是无政府支出的，后者可能是依赖政府运营补贴或建设期投资的；相同点是均不能为地方政府无市场化收益的基建项目实现融资功能。
随着违规举债识别技术的逐渐成熟，原管理库外的拨改租、建养一体化、招商融资等一系列违规模式逐渐被确定为隐性债务。失去土地支持后的特色小镇、乡村振兴、EOD、TOD、老旧改造、城市更新等模式，均失去了地方政府无市场化收益基础建设项目的融资功能，除地方政府债券以外，均为新增隐性债务行为。
开明渠模式的叫停土地收入、市场化收益项目的锐减、隐性债务识别经验的成熟，共同造成了：基建领域仅有地方债和片区开发两种资金筹集模式，其他所有模式均不能实现地方政府无市场化收益基础建设项目的融资功能。
1. 叫停土地收入路径，促使融资方式分化
2019年财金10号文以及后续叫停土地储备专项债，全面封杀了以土地收入作为财政收入来源以安排原管理库PPP项目运营补贴支出和专项债还款的做法。2023年末，原管理库PPP模式被完全叫停。
在另一方面，由于片区开发模式的复杂性，导致在小额项目中，不值得使用片区开发模式；更重要的是，由于片区开发模式中必须含有土地一级开发这一因素，造成在总投资额较小的项目中，难以完成片区开发所必须的土地一级开发过程，例如总投资额3-5亿元的小额项目，甚至难以完成一个单体项目所需的拆迁工作。
2.
严禁新增隐性债务，灭掉大批违规模式
2018年以来，禁止新增隐性债务的监管趋势愈加严厉，监管措施愈加完善，全方位无死角地封堵了违规举债路径，拨改租、建养一体化、招商融资等一系列违规模式逐渐销声匿迹，违规举债模式变得无所遁形了。
2012年以来，土地、财政、国资等管理法规的完善化，也逐步封杀了一二级联动、勾地、土地出让收入分成、二级补一级、资源补偿等违规模式。
3. 市场化自平衡努力和违规补贴被叫停
在公益性项目建设领域，存在着极少数符合以下条件的项目：
1) 收益有可能自平衡，
2) 竞争不充分，
3) 地方政府负有提供责任。
例如，供暖项目，京沪高铁项目等。
这一类项目的客观存在，尽管占比微乎其微，但仍然拨动了建自派的神经，开始了前仆后继的努力。
经历了从2014-2024年近十年的尝试之后，所有市场化自平衡公益性项目逐渐减少。
2023年末，原管理库PPP被叫停，在新机制下，仅允许地方在运营成本范围内，对使用者付费项目提供财政补贴。聚焦使用者付费项目，PPP作为地方政府无市场化收益基建项目的资金筹集手段的时代结束了。
4. 理想目标不能脱离模式路径而独立筹资
十年来，从特色小镇，到乡村振兴，EOD, TOD，老旧改造，城市更新，等诸多提法的实践证明，作为一种理念，这些提法是先进的；但是它们本身并不能起到筹集资金的作用。
