政府信用不是无底洞，不合规融资要被关“小黑屋”
来源：PPP头条 作者：刘烜宏（本文系作者独家供稿，转载注明。）
近年来，为规范地方政府债务管理，财政部频频“亮剑”，从43号文到今年的50号文、62号文和87号文，对地方政府违规举债进行全方位围堵。地方政府再也别想打着土地、政府购买服务、融资平台等类似的幌子违规增加隐性债务，还有拿着担保、回购、兜底的托词来勾引社会资本的行为，一律被关“小黑屋”。此次连环政策的出台，可谓是见招拆招，刀刀见血。
政策亮剑，严控违规举债
对近期具体政策的认识，各大媒体和社会各界人士已发表了大量的观点，笔者不过多解读，仅总结政策中几个重点。
50号文主要针对地方政府违规举债，明确地方融资的唯一方式是发行地方债，并对已存在的违规行为进行规范：如对地方政府融资担保进行整改；加强平台公司的融资管理；规范PPP融资，不得以借贷资金出资各类基金等。
87号文则对政府购买服务方式和范围予以明确，即“先预算，后购买”，并列出政府购买服务的负面清单，严禁利用或虚构政府购买服务合同变相融资。
政策的核心都在严控地方政府债！美国特朗普上台后，主张大幅减税。而我国若想合理减税，前提就要控制地方政府债的缺口。有学者以央行和统计局数据计算，去年底中国总债务达244万亿，GDP达74.4万亿，负债率高达342%，这种计算方式虽有一定的偏颇性，但揭示的地方政府债缺口不容忽视。
违规举债花样多
但从来都是“上有政策、下有对策”，违规举债的花样多得让你眼花缭乱！最常见的玩法是地方融资平台通过签订政府购买服务协议来“套钱”，融资平台作为中标主体与政府签订某项购买服务，即政府对融资平台负有应付义务，融资平台可以拿着应收账款去银行融资。
在实操中，金融机构还会“一板一眼”地跟着政府玩这种虚假的游戏，政府先选好虚构协议的购买服务门类和拟中标的国企，中标后金融机构和国企做好相关测算。绕了一圈后，以“应收账款”的名义名正言顺的放款，至于风控——他们认为“政府信用就是最好的风控”。
很多PPP项目为了规避复杂的上报流程，就直接打包成政府购买服务类的项目。而PPP项目中的政府付费项目和可行性缺口项目都可能形成政府隐性债务，所谓的可行性缺口到底是多大的缺口补助，亦未有明确的标准。除此之外，各地政府高举产业投资基金的大旗，私下部分政府以土地出资，再以产业基金为主体进行融资，并承诺兜底、回购等行为，此处的产业基金与地方城投等融资平台颇有相似。
明修栈道、暗度陈仓！各地违规举债的花样真是数不胜数，此次政策组合拳是针对不同“花样”，对症下猛药，全面围堵！
地方政府为何要顶风违规举债呢？
地方政府为何要顶风违规举债呢？这是个既宏观又微观的问题。大到中国的分税改革，中央财政切走地方财政大块收入，地方政府事权大于财权，然而地方基建、GDP增长处处需要钱，小到官员为了升迁的政绩。总之，还是没钱才要举债。
巧妇难为无米炊！没钱，啥都不好干！但在政策严控的背景下，地方政府融资难度越来越大。以PPP项目为例，政府近年来把PPP模式当做融资的救命稻草，巴不得把过去做不了的项目都打包成PPP形式。
PPP的融资主体是项目公司，融资方式多以银行授信资金为主。但项目公司通常不具备授信资质，需要项目公司的股东提供增信。项目公司的股东主要是承建商和政府，资质好的国有承建公司有“出表”的倾向，不愿做担保方，资质差的民营承建公司又不具备承债能力。
而政府信用在政策的三令五申下，严禁出具“承诺函”“担保函”“回购函”等，新政策对银行以上述名义违规授信放款的惩罚追溯到该笔业务的直接责任人。所以，尽管很多银行对PPP项目感兴趣、做尽调，但迟迟未放款到位，落地率较低。
PPP的融资困境映射了政府整体的融资现状，62号文又对土地专项债进行规范，虽然有利于市场有序发展，但也相应地减少了政府的融资通道。据了解，近期受财政部的政策影响，部分银行停止了与政策禁止相关的贷款业务，如明股实债类的PPP项目、产业基金等，有些PPP项目已经投入了几个亿，银行停贷致使后期融资陷入困境。
合规化转型势在必行
财政部一系列政策组合拳，全面狙击政府违规举债，这迫使政府及利益相关者不得不在合规的范围内转变思路。
50号文重申，“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源”。以城投为代表的地方政府融资的“白手套”，是时候选择转型了！
四川省政府对于融资平台转型提出三种思路：一是对于承担公益项目融资功能、没有实质经营活动的平台，处理存量债务后依法注销；转型；二是对于承担公益项目融资和运营的平台，以兼并重组方式转型为市场化的国有企业；三是对于规范且有运营能力的平台，剥离债务后转为一般企业。
笔者认为，融资平台应走市场化的路子，重点要有实质的运营项目，如参与到PPP项目的运营管理中，牵头发起产业投资基金，以及作为各类基建专项债的发起人等。一方面承担起政府引导的责任，一方面实现市场化运营，真正从存量债务中解脱出来。
与政府融资相关的利益者还包括银行等金融机构，传统的风控模式显然和当下的时局格格不入，而地方政府大量基建、民生工程都需要银行资金的支持。
笔者认为，这种矛盾的僵局不会持续太久，金融机构要改变风控思路，从单纯依靠政府信用的角度，切换到关注项目现金流及重大风险上，即精确地预测在投资期间项目现金流情况及影响项目现金流的各类风险，针对可能发生的风险，采用相应的金融创新工具对冲风险。这要求银行等金融从业人员必须提供自身的专业能力和风险识别能力，而不是简单看看资产、负债、征信、可抵押物情况等。
除此之外，政府与其他社会资本合作中，要逐步建立起平等的交易地位和结构，不能将风险锁在一方身上。比如部分违约的PPP项目，若社会资本违约，政府直接去提取相应的违约赔偿金。而政府违约了，社会资本却诉讼无门，签合同的主体仅是政府指定的平台，责任相互推诿。这是极其不公平的，对社会资本的信心和市场化运作影响颇大，未来必须坚持“风险共担、收益共享”的原则，匹配抗风险能力。
结语：
连环政策拳虽给政府融资泼了一盆冷水，但从长远来看，是在为规范化、市场化开辟道路。政府信用不是无底洞，金融机构过于依赖政府信用创新融资产品，最终不仅政府背了一身债，金融机构也徒增了一堆烂账，金融机构的资金很多源自客户的理财资金，风险从金融系统传导到投资者身上，进而传导到实体经济中，系统风险随之产生。
此时的一盆冷水浇灭了随时可燃的导火线，新一轮市场洗牌即将开始，我们期待：政府能成为真正服务型的政府，金融能够真正服务实体经济！
作者：刘烜宏，专注资本市场研究。
