从“设计导向”到“管控导向”——关于我国城市设计技术规范化的思考

《城市规划基本术语标准》(GB/50280-98)将城市设计定义为“对城市形态和空间环境所作的整体构思和安排，贯穿于城市规划的全过程”[1]，目的在于“为公众营造一个舒适宜人、方便高效、健康卫生、优美且富有文化内涵和艺术特色的城市空间，提高人们生活环境的品质。”[2]但近年来在我国，各地耗费大量财力物力编制的城市设计成果，却没能充分反映到实际的建设活动之中，城市设计的实施效果总体上并不能令人满意。

“常州市城市设计评估”[3]是国内较早针对市域范围不同类型城市设计项目进行综合评估的案例之一，样本涵盖了常州自2002年到2014年间编制的134项城市设计项目(图1)①，并首次将“反馈或落实法定规划”和“指导建设实施”共同作为评价城市设计实效性的核心指标。评估通过图纸比对、数据统计、部门访谈等多种方式研究了各类型城市设计项目在规划建设中的实施情况(图2)，并从多个角度剖析了常州市城市设计实施中面临的主要困境。从城市设计技术维度讨论，可以归纳为以下几个方面：

(1)无法定地位。

由于城市设计在一种非法定规划的状态下运行，合法性与有效性难以保证，在实践中出现了两类典型问题：一是在建设开发过程中，用城市设计随意调整、取代法定规划，造成规划管理工作的混乱；二是城市设计与法定规划缺乏有效衔接，成为可有可无的参照性内容，难以在实际建设中贯彻和实施。

(2)无编制规范。

另一方面，城市设计编制标准的缺失导致设计成果千差万别，没有基本的技术规范：有的内容过于细致或泛化，没有抓住对应层次城市设计工作的重点；有的在与法定规划衔接时，无法将设计成果转换成具体的管控内容，缺乏可操作性，给规划管理人员的使用带来很大困难。

(3)无实施程序。

城市设计没有明确的审批标准和执行程序，缺乏法定的强制性和行政的实效性：城市设计成果经常被随意调整，或者束之高阁；城市设计内容没有融入现行的城市规划实施程序中，导致设计意图被反复消解，与土地出让、建设工程规划许可都没有实际的联系，更没有约束作用。

▲ 图1 常州市城市设计评估样本分布

Fig.1 Sample distribution in the urban design evaluation of Changzhou

资料来源：参考文献3。

▲ 图2 常州市城市设计评估总体情况

Fig.2 Overall situation of urban design evaluation of Changzhou

资料来源：参考文献3。

▲ 图3 已开展技术规范化工作的省份

Fig.3 Provinces carrying out technical standardization

2010年以来，江苏、福建、北京等地城乡建设主管部门逐步意识到这种因制度缺失而对城市设计工作造成的不利影响，陆续出台了地方性的城市设计技术管理文件(图3)，尝试通过“技术规范化”这一途径“建章立制”，治理城市设计工作的种种乱象。然而经过实践的检验，无论是规划管理人员还是规划设计单位，都不同程度地表达出一些质疑之声：这些文件虽然在提升城市设计地位、明确城市设计内容等方面发挥了一定的作用，但在保障城市设计实施、提高城市设计可操作性方面仍然存在以下几方面的问题：

(1)与法定规划衔接不畅。

在规划衔接方面，多数规划主管部门已意识到城市设计与法定规划衔接的必要性，但改进后的技术方法非常混乱：有些与总规、控规同步衔接，有些只单独与控规衔接；有些未明确具体的衔接内容，随意性较大，有些衔接内容与法定规划原成果内容出现重复或矛盾，带来规划管理工作的混乱(表1)。

▲ 表1 各省市技术管理文件中城市设计与法定规划的关系

Tab.1 Relationship between urban design and statutory plan in the technical management documents in different provinces

资料来源：笔者根据资料整理绘制。

(2)重设计内容，轻管控引导。

在规划成果方面，经统计，12部地方性城市设计技术管理文件共涉及编制内容46项，其中仅13项为包含了“划定”、“分区”和“控制”要求的管控性内容；其余33项皆为设计性内容，如对要素的“组织”、“设计”和“布局”等(表2)，由于没有明确的管理界限，在实际操作中具有极大的模糊性。

▲ 表2 各省市技术管理规定中管控性与设计性内容的比较

Tab.2 Comparison on control and design contents in the technical management documents in different provinces

资料来源：笔者根据资料整理绘制。

(3)实施执行程序不明。

在规划落实方面，以已有城市设计技术管理文件计算，16.7%的省市没有明确城市设计的实施手段与方式；41.7%的省市提出了城市设计需要纳入相应地块的规划条件，但不涉及具体内容规定；另有41.7%的省市明确了地块规划条件中的城市设计内容，探索作为建设用地和建设工程管理的依据，其成效不一。此外，技术管理文件中对于公众参与、监测、评估等环节的表述也多停留于概念层面，并不具备实际操作的可行性。

从各省市制定的城市设计技术管理文件可以看出，近年来地方规划主管部门进行城市设计管理的重点在于对编制内容的框定，而非运行机制的建构，这种“重设计成果、轻实施过程”的情况在一定程度上反映出对城市设计认识的偏差。受西特(C Sitte)、沙里宁(E Saarinen)等早期具有建筑学背景学者的影响，许多人停留于“城市设计就是设计建筑”的固有观念，把城市当作是一个“放大的建筑”或是某种人工的产品，过度强调城市设计的美学价值，关注与视觉感知直接联系的物化形态，把城市设计的过程局限于从“规划任务书”到“规划图纸”的设计构思和蓝图绘制，“对城市设计实施的社会基础、产权辨析、基础设施和发展动力等，特别是对基于规划管理和导控前提的城市设计实施路径认识欠缺”[4]，造成了现阶段城市设计难以落实和落地的尴尬局面。

一个多世纪以来，随着政治制度、经济关系、文化观念的不断革新，城市设计的内涵与外延都发生了一定的变化：以欧美发达国家为例，它不再局限于单纯的物质形态设计，更多地是以公共政策的形式逐步介入到国家和地区的规划体制构建之中[5]。“城市设计不是设计建筑”[6]，它的使命在于为城市建设提供起码的准则而不是最高期望：“不在于保证最好的设计，而在于保障不产生最坏的设计”[7]。这种“管控导向”的工作思路强调了把控“城市形塑过程”的重要性(图4)，以及由“目标”到“手段”，再到“形态”的全局性认知逻辑。