改革开放初期，全国30个省市区中，有21个是粮食输出区（包括江苏、广东、浙江在内）；1990年代中期，只有九个省份有粮食可外销；目前，只剩五个省份有稳定的余粮可输出。我国目前的区域粮食生产格局基本上是1992年邓小平南巡讲话以后逐渐确定的，2001年粮食流通体制改革以后，全国被正式划分为13个粮食主产区、七个主销区和11个基本平衡区。这一制度设计以“比较优势”为出发点，改变了原先各省在粮食生产上“以粮为纲”、“自给自足”的局面。
目前，在国家确定的13个粮食主产省区中，其实只有五个省份能够稳定地输出粮食安全（黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽），五个省份只略有盈余（江苏、山东、江西、湖南、河北）；而辽宁、湖北、四川已经成为粮食短缺省份。很明显，近年来粮食主产区的萎缩已经严重威胁了国家粮食安全。[7]
在“比较优势”的格局下，“主销区”以发展工业化、城市化为主，不再承担粮食生产的具体任务，而这相当于国家在为“主销区”提供粮食安全的“保护伞”；所谓的“放开销区”，即在农业资源，如耕地、播种结构等方面全面放开，由市场去自动调节，这就迅速造成“主销区”的粮食产量和耕地数量急剧下滑。因为失去了“用途不变”政策的保护，“长三角”、“珠三角”这两个农业生产条件最为优越地区的良田沃土，迅速被征用、占用。数以百万亩的耕地被不可逆转地转变“用途”，成为厂房、道路、住宅。这虽然短期内迅速推高了地方GDP，却使得“主销区”的粮食短缺趋势无法扭转。
而粮食主产区承担了保障国家粮食生产和安全的重任，没有以牺牲粮食和耕地为代价去大规模推进工业化和城镇化，却面临“产粮大县、经济弱县、财政穷县”的困境，范围呈现不断萎缩态势。面对日益扩大的区域发展差距，这些主产区很难承担粮食安全的全部公共责任。在全国追求GDP的主导环境下，主产区也面临“发展”的压力，因此极有动力仿效“主销区”的发展路径，以“圈地运动”实现经济的快速增长。在成都、长沙、武汉、郑州等地，正在迅速形成以“珠三角”、“长三角”为模式的新“经济圈”（即所谓的“成都经济圈”，“长株潭经济圈”、“武汉经济圈”、“环郑州经济圈”）。这些“经济圈”一旦形成，每个“圈”可能就意味着数万亩乃至数十万亩耕地的消失。“主产区”的潜力在不断萎缩，同时“主销区”在迅速扩大，这意味着中国的粮食安全战略将可能走向失败。[8]
1998~2003年，粮食产量的连续下滑终于引起中央政府的警觉，由此出台了粮食直接补贴政策。从2004年始，在中央政府越来越多补贴的刺激下，全国粮食产量逐渐增长，基本保障了国家的粮食供给安全。但是，补贴政策的暂时成功掩盖了粮食生产的制度危机，“主产区”、“主销区”这一制度设计错误没有得到根本的消除。发达的“主销区”继续“搭便车”，而欠发达的“主产区”则在中央政府的“强迫”下提供粮食安全这种公共品，所以“比较优势”下的制度性痼疾依然存在，而且越来越危险：七个“主销区”的粮食缺口在继续扩大，而且不可逆；13个“主产区”的生产潜力和生产能力都面临新的危机，越来越成为“强弩之末”；11个“基本平衡区”内部也在激烈分化。
上述的危险趋势，恰恰是基于“比较优势”的粮食体制造成的。而在意见稿中，除了强调中央政府的责任以外，没有对各个省、自治区、直辖市，尤其是“主销区”的生产责任，如产量、播种面积、转移支付等做出具体的规定。虽然意见稿提到“省长负责制”，但它已经名存实亡：在现行粮食生产体制下，以“京津沪”为主的“主销区”的“省长”们不用负责，中央政府会利用中央财政和中央储备为其提供保障。所以这些地区在经济迅速发达的同时，耕地面积急速下降，播种结构迅速调整，在粮食安全问题上“搭便车”成为其不二选择。而“主产区”的“省长”们，面临的发展压力则要远远大于粮食生产的压力，粮食输出意味着承担更大的发展的机会成本，而这并不符合他们自身的利益。因此，这些“主产区”的“省长”不会对其他地区的粮食安全负责，只会是消极应付中央政府的生产责任。而基本平衡区，更是没有这种责任。为保障我国粮食的自主供应，我们认为应该反省目前的区域分工体制，不能仅仅强调中央政府和主产区的责任，而应重构粮食安全的责任分担体系;应该对各个省、自治区、直辖市，尤其是“主销区”的生产责任，如产量、播种面积、社会化服务、转移支付等做出具体的规定。
