汪金敏律师 | 解读点评 财金92号文——破解八大恐慌误区，稳健规范推进PPP

一周前，财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》财办金〔2017〕92号，引起了PPP业界的普遍恐慌，大家形成了一系列的误解。比如，PPP项目会加大地方债务风险；政府付费PPP项目将会被取消；养护不能作为PPP项目的运营；PPP项目不得引入财务投资人；PPP项目被清理后无人承担责任。

一夜之间，仿佛原来国家大力推行的PPP被彻底否定了。新PPP入库工作被冰封了、银行PPP融资放贷暂停了。有的省甚至内部要求，PPP项目必须经区县、地市财政局局长层层签字承诺合规、省财厅专家论证合格后才能入库。

昨日，财政部官网发布了对该文的官方解读。

对此，笔者结合对《PPP条例》立法建议以及为某省PPP抽检评估的经验，点评如下：

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》

解读

2017年12月1日 来源：财政部金融司

近日，财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称《通知》）。就此，财政部有关负责人对《通知》进行了解读。

一、《通知》出台的背景是什么？

自2013年底，国家大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式以来，经过各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明显进展，市场环境逐步优化，项目落地不断加快，为稳增长、促改革、惠民生发挥了重要作用。但发展过程中，一些地方泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。今年以来，党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置，全国金融工作会议和国务院常务会议均对 防控地方政府隐性债务风险，纠正PPP中的不规范行为作出了明确部署 。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，此前财政部已会同有关部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），对借PPP变相举债融资的行为予以严禁。在此基础上，为进一步纠正PPP泛化滥用现象，我们起草了《通知》，旨在以PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理为抓手，进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP事业可持续发展。

【误区1：PPP项目会加大地方债务风险】

【汪金敏点评：不规范的PPP会加大地方政府债务风险。与之相反，规范的PPP会控制地方政府债务风险。

只要堵住了地方政府违规举债的暗道，推行规范PPP的明渠就会减少地方债务风险。与地方政府过去通过违规举债每年新增的无法准确统计的巨量债务相比，即使全国地方政府全部达到10%财政承受能力上限，因PPP而增加的地方政府未来每年潜在债务也不足3万亿元。更何况，目前全国地方政府PPP实际支出责任总体还未达到2%的财政承受能力（全国地方政府2014年一般预算支付约16万亿，其可补贴PPP项目总投资约30亿，目前签约PPP项目也就4万亿，其中大概只有30%融资到位）。】

二、《通知》的主要内容是什么？

《通知》提出了规范项目库管理的三大举措：一是实行分类管理。将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库，储备清单内的项目重点用于孵化和推介，项目管理库内的项目要接受严格监管，确保全生命周期规范运作。二是统一新项目入库标准。明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库，提升入库项目质量。明确下一步政策方向， 即优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展政府付费项目，防止财政支出过快增长，突破财政承受能力上限 。三是组织开展已入库项目集中清理。组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库，推动各地建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，提升项目库信息质量和管理水平。

【误区2：政府付费PPP项目将会被取消】

【汪金敏点评：政府付费PPP项目不会取消，而是要根据财政承受能力突破可能分类限制。只要确保不突破10%财政承受能力上限，政府付费PPP项目要进一步稳步推进；如果有可能突破10%，政府付费PPP项目要审慎开展；如果已经突破10%，政府付费PPP项目要不得开展。

预计财政部将进一步规范财政承受能力论证，避免地方政府故意放大一般预算支出增长率，进而提高财政承受能力上限。

建议地方政府做好PPP项目规划，以确保不突破10%财政承受能力。】

三、《通知》在加强PPP项目绩效管理方面作出了哪些具体规定？

为贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重建设向重运营转变，确保项目长期稳定运行，《通知》在推动项目建立按效付费机制方面采取了以下举措：

一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务， 使PPP异化为拉长版BT 。

【误区3：养护不能作为PPP项目的运营】

【汪金敏点评：运营是PPP项目的核心，PPP项目必须有实质运营。

不是只有使用者付费才是PPP，政府付费同样也可以是PPP。政府付费PPP项目的运营是什么呢?从实务中，主要是物业管理和养护。

物业管理和养护是实质性运营吗？以笔者担任专家组组长的某省财政厅PPP抽检结果看，在该省120个已中标签约的PPP项目中随机抽取了15个，政府付费项目有10个。在10个政府付费项目中，有2个项目运营主要是物业管理，合作期内运营成本分别占政府付费额的0.8%及2.8%。另外8个项目运营主要是养护，其中2个项目合作期内运营成本占政府付费额不足8%，6个项目合作期内运营成本占政府付费额超过8%。由此可见，以物业管理为运营的项目，其运营成本极低，可以忽略不计，其特征与拉长版BT无异。

因此，物业管理不宜作为实质性运营；但是合作期内运营成本占政府付费额比例较高的养护可以作为实质性运营。具体笔者将另文分析。】

二是要求政府承担的 项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力 。

【误区4：建设成本无须与运营期绩效考核挂钩】

【汪金敏点评：至少30%建设成本应该与运营绩效考核结果挂钩，而不是与所谓可用性绩效挂钩，以防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。

值得注意是，30%建设成本与运营绩效考核结果挂钩是相当严厉的，超出了预期。对这一问题，此前讨论的人不多。笔者在《PPP条例修改建议》中意见是“政府因为合作项目符合约定建设标准和要求而应分期支付的可用性付费累计不高于建设总投资本金”。南京卓远资产管理有限公司王乐在《PPP项目绩效管理的改进思路和建议——以政府付费项目为例》中也有类似建议：“项目可用性付费10-20%纳入运营维护期绩效付费，运营维护费用全部纳入运营维护期绩效付费”。

30%建设成本与运营绩效考核结果挂钩将导致PPP项目融资包括项目贷款产生困难，对PPP项目推进产生实质性的影响。】

三是要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排， 防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出 。

【误区5：按财金[2015]21号支出即为平滑安排】

【汪金敏点评：财金[2015]21号第16条公式未必是平滑安排，因为依据它计算结果往往都是将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，比如，一个投资12亿纯政府付费项目，2年建设，15年运营，合理利润率取8%，折现率取6%，运营费用按0计算，则运营期第一年政府付费 9158万，第15年则高达20706万。15年合作期内政府付费责任每年增加6%。为了与该财承公式支出结果相匹配，财政承受能力论证报告往往故意提高一般预算支出的增长率提高6%或以上。而事实上许多地方一般预算支出持续增加是没有经济支撑的。

除了上述财承公式法外，常见的政府付费方式还有等额本金法及等额本息法。等额本金法，其支付特点是前高后低，会使财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出，不可取。

等额本息法，其支付特点是每年相等，是平稳支出的最可取方法。】

四、《通知》在规范PPP项目融资管理方面提出了哪些要求？

针对当前部分PPP项目融资不到位、开工落地难，以及社会资本未实际出资或未按规定足额出资，推高项目杠杆率，降低项目公司风险抵御能力的问题，《通知》在加强项目融资管理方面采取了以下举措：

一是要求社会资本按合同约定落实项目债权融资义务，防止项目因融资不能及时足额到位而搁置甚至失败。

二是 要求政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象。

【误区6：PPP项目是公益项目故不适用资本金制度】

【汪金敏点评：按照《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）规定，公益性投资项目不实行资本金制度；对各种经营性投资项目……试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。“资本金对投资项目来说是非债务性资金”。

尽管PPP项目是政府负有提供责任的公益项目，但是由于由社会资本方为主来投资，财政部认为PPP项目应该完全适用项目资本金制度，可以视为一项新规定。

所以，不得以债务性资金充当资本金的小股大债模式，比如资本金2亿元，注册资本1000万元，股东借款19000万元，违反了资本金足额规定。】

三是 要求社会资本的股份不得由第三方代持，遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象 ，确保社会资本选择程序的严肃性、公正性，夯实社会资本的投资建设运营责任。

【误区7：PPP项目不得引入财务投资人】

【汪金敏点评：只有违反相关法律和政策规定，中标后才不得引入财务投资人（即社会资本的股份不得由第三方代持）。这样才可以遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务。如果社会资本按照招标文件及投标文件规定合理指定财务投资人，则不属于自行指定第三人情形。

关于社会资本是否可以在项目公司不出资呢？从字面理解，只要不产生社会资本的股份由第三方代持的效果，也就是由社会资本联合体另一方出资，社会资本中的一方可以不出资。究竟是否可以，笔者将另文分析。

中标前是否可以引入财务投资人呢？笔者认为可以。但是财务投资人必须是自有资金吗？诸如有限合伙基金及资管计划可以作为财务投资人吗？笔者将另文分析。】

五、项目库清理如何组织实施？有何时限要求？

《通知》规定，由各省级财政部门统一部署辖内市、区、县财政部门开展入库项目集中清理工作，财政部PPP中心负责开展财政部PPP示范项目的清理工作。

集中清理的完成时限是2018年3月31日。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

【误区8：PPP项目被清理后无人承担责任】

【汪金敏点评：一旦PPP项目被清理，就意味着该项目支出不在纳入政府预算，金融机构停止融资、放款或者宣布还款到期，具体分为三种情形：

PPP项目被清理发生在PPP项目开始建设前的，金融机构停止融资，各方损失不大，政府方和项目公司协议终止PPP项目合同即可。

PPP项目被清理发生在PPP项目建设过程中的，金融机构停止放款，项目停工且无法使用，社会资本方损失巨大。该损失如何承担呢，可以按照PPP项目合同终止条款执行。如果被清理的原因是违反了原有规定，则要分清楚属于政府方违反还是社会资本方违反。

（1）如属于政府方违反被清理的，损失一般由政府方承担；

（2）如属于社会资本方违反被清理的，损失一般由社会资本方承担；

（3）如果被清理的原因是违反了新的规定，则属于法律变动等原因，通常可参照不可抗力规定，由政府方和社会资本方分担。

无论哪种情形，就停建工程造价部分，一般由受益方政府支付社会资本方价款。

PPP项目被清理发生在PPP项目运营期内，PPP项目合同仍可履行，金融机构按照融资合同宣布还款到期的，此时项目公司多半只能破产清算。这个困局如何面对，将是金融机构的课题。】

六、如何看待《通知》出台的作用和影响？

《通知》的出台，旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏、变异问题，进一步提高项目库入库项目质量和信息公开有效性，更好地接受社会监督。一些本不适宜采用PPP模式实施的项目退库，有利于正本清源，促进PPP项目的有序推进和公共资源的有效配置。一些项目按照要求完善后，将更加规范、更加透明，有助于项目的全生命周期管理。长远看，项目库有进有退，将促使各参与方更加注重规范运作和项目管理，有利于防范和控制风险，增强市场信心，促进PPP事业长期可持续发展。

在此PPP政策急剧变动时期，尽管战战兢兢，如履薄冰，以上观点也仅代表了作者的思考，还可能需要根据新近政策不时修正。

财办金〔2017〕92号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，现将规范全国PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理有关事项通知如下：

一、总体要求

（一）统一认识。各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义，及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。

（二）分类施策。各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。

（三）严格管理。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。

二、严格新项目入库标准

各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：

（一）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

（二）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

（三）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

三、集中清理已入库项目

各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第（一）、（二）项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：

（一）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。

（二）不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。

（三）不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

（四）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。

（五）未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。

四、组织实施

（一）落实责任主体。各省级财政部门要切实履行项目库管理主体责任，统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。财政部政府和社会资本合作中心（以下称“财政部PPP中心”）负责开展财政部PPP示范项目的核查清理工作，并对各地项目管理库清理工作进行业务指导。

（二）健全工作机制。各省级财政部门应成立集中清理专项工作组，制定工作方案，明确任务分工、工作要求和时间进度，落实专人负责，并可邀请专家参与。地方各级财政部门应当会同有关方面加强政策宣传和舆论引导，重要情况及时向财政部报告。

（三）明确完成时限。各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。

（四）确保整改到位。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

财政部办公厅

2017年11月10日

来源：财政部