田国强，男，1956年生，1982年获华中工学院（现华中科技大学）数学硕士学位。1987年获美国
明尼苏达大学
经济学博士学位。1987年起在美国德州A&M大学任教，现为该大学终身任期正教授。2004年起出任
上海财经大学经济学院
院长、高等研究院院长。Annals of Economics and Finance共同主编，Frontier of Economics in China主编。师从诺贝尔经济学奖获得者、“
机制设计理论
之父”
赫维茨
教授。曾任
中国留美经济学会
会长（1991-1992）。他所创导的
上海财经大学
“经济学创新平台”项目试点，在高层次人才引进和培养体制改革方面取得显著成效，引领了国家“优势学科创新平台项目”的建设。
良性发展的制度逻辑
——基于中国的现实观察与理论思考
文 |
田国强
本文于田国强院长于上海财经大学百年校庆讲座实录。
改革的时机很重要，一旦错过时机，可能会困难重重。我们现在不得不面对的现实是，现在许多改革的难度越来越大了。比如，房产税，如果放在20年前，甚至15年前，大家都没有房子时，先定规则就容易得多，收房产税是很简单的一件事情，但是越往后越难，遗产税也是如此。
吴敬琏教授在石家庄举行的野三坡中国经济论坛上谈到，现在很多学者形势跟得比较紧，对基本问题的研究不够深入。他认为，更重要的是要关注经济发展过程中出现的共性的、基本的问题，一些能够解决全局的、长远的、能够让经济长期稳定且可持续发展的问题。我非常同意吴老师的这个观点，我今天这个讲座的主题就是讨论各种表象问题背后的基本问题——良性发展的制度逻辑，主要谈我对中国实体经济的一些现实观察和理论思考。
良性发展包括两大方面---经济的良性发展和社会的良性发展。由于时间有限，在此着重讲经济良性发展的制度逻辑，其实这也是社会良性发展的逻辑，两者的逻辑是一致的。我2007年曾在《经济研究》上发过一篇文章《和谐社会构建与现代市场体系完善》，讲的就是二者的一致性。
当前中国改革已进入深水区和关键期，其走向牵动着世界格局和中国的现代化与长治久安。党的十八届三中全会做出了全面深化改革的战略部署，其中有两个最大亮点，一是确立了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；二是确立了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的改革路径。习近平总书记在十八届三中全会上对此作了详细解释，并认为经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，而经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府与市场的关系。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制需要遵循这条规律，需要着力解决市场体系不完善、政府干预过多及监管和提供公共品不到位问题。自十八届三中全会这四、五年来，深化改革取得了比较大的进步，但是与民族复兴的中国梦、与长治久安的长期目标相比，其改革措施的具体落实还显得远远不足。今天，我将结合对中国实体经济发展困境的分析，分享带有普遍性、共性的观察和思考。
中国改革开放到明年就满40年了，取得了前所未有的成就。我认为这是在世界历史上有文字记录以来在经济发展方面所取得的前所未有的巨大成就，它使中国从一个一穷二白、积贫积弱的国家向世界大国、强国迈进，基本的成绩不容否定。经过将近40年的改革，中国的驱动发展也正在发生变化。当前，中国正处于经济发展驱动转型与国家治理现代化的关键阶段，近些年来实体经济却面临发展困境和挑战，拖累经济增长持续下滑。这种实际经济增长率的持续过快下滑，有不少学者认为这是“新常态”。难道这真的是“新常态”下的态势？是潜在增长率的极速放缓所造成的吗？
此外，中国改革开放以来的经济增长速度和政治大国地位的确立，代表了中国全方位的崛起，但不可否认仍存在社会治理的问题，典型的表现就是贫富差距过大，社会公平和谐、生态环境等方面出现了较大的问题。也就是说，发展的逻辑处理得相当不错，但是治理逻辑方面出现了许多问题，使得改革的共识前所未有地弱化和分化。尽管中央深化改革的文件，如上所提，写得很清楚，但许多方面没有落地或执行的程度不够，更多的是停留在文件中和口头上，对谁去做、怎么做仍有很大分歧，没有形成改革共识，跟改革开放之初全民上下支持改革开放、真抓实干推进改革开放的氛围是不可同日而语的。当前，由于贫富差距的过大，社会公平正义有所缺失，弱势群体和不少人根据表象问题认为这是改革开放造成的，而既得利益者由于现有模式寻租空间大也不愿意深化改革，这就导致改革和发展都遇到了较大的阻力，从而影响了经济增长和发展。尽管根据要素收益递减规律，增长的中枢已经趋势性下移，但这个下滑程度应是缓慢过程，不应那么快、那么大，短短地几年之内，就下降了三个多百分点。即使抛开深化改革治理等制度建设方面带来的可能红利不论，仅从劳动力、资本和全要素生产率等方面看，中国经济潜在增长率并未大幅下滑，仍有保持中高速增长的潜力。在后面的陈述中我将会举一些量化分析的研究结果。
那么，社会经济表象问题背后的基本问题是什么？是什么原因拉大了实际增长率与潜在增长率之间的差距？导致这些问题的原因主要是周期性、结构性、外部性因素，还是驱动转型和体制转型双滞后的问题？继而，如何缩小二者之间的差距，使潜在增长率得到充分释放？解决问题的手段是单从硬性（即选择性）的产业政策着手，还是也要着眼深层制度改革和提升市场功能的软性产业政策？在十八届三中全会所确立的国家治理现代化目标和全面深化改革路径下，社会经济良性发展的制度逻辑究竟是什么？如何深化制度改革以促进良性发展？
中国经济要实现良性发展，稳中有进，和人们收入水平不断提高，扭转实体经济下行趋势，就需要解决两个关键性的问题：一是要提高资源配置效率，二是要勃发创新力。前者让实际增长率接近潜在增长率，后者不断提升或延缓潜在增长率的下滑，两者都会让生产率提升。这又都需要市场化改革的推进，如此才能形成改革的增长红利。
一般而言，一个经济体在一定的时期内增长放缓主要有两种原因，一是周期性的，二是结构性的，亦即因经济社会发展、科学技术发明和创新导致的结构性变化。许多人认为中国现在经济下滑是周期的原因，或者是外部的原因，这方面的原因毫无疑问是有的，但我认为，更多是来自于自身经济结构的问题。即便如此，周期性、外部性及经济结构性因素都不是最根本和关键的因素，中国作为一个转型经济体，更面临着发展驱动和经济体制双转型滞后的问题，这才是导致中国实际经济增长低于潜在经济增长更为关键的制度性根源因素。通过深化制度性改革实现从要素驱动向效率驱动、创新驱动的转变，才是突破瓶颈的关键。
从而，我们有必要在系统探究实体经济陷入困境的原因基础上，弄清楚在国家治理体系和治理能力现代化的目标之下，经济和社会良性发展的制度内在逻辑究竟是什么？实体经济振兴与深层次制度改革之间的关系又是什么？促进实体经济发展的改革切入点在哪里？第一部分主要讲五重原因叠加下的实体经济困境，为什么说仅靠现有的要素驱动的发展模式不具有可持续性。第二部分探讨良性发展的制度逻辑是什么，以及找出病灶以后改革治理应该怎么做。第三部分主要是从民营经济、金融市场和土地要素这三个方面分析促进实体经济发展的切入点。当然，当今中国所面临和需要解决的问题远远不止这三个方面的问题，中国的改革走到这一步，深化改革应该是综合性的，以此形成良性发展的整体改革。
尽管2017年以来，中国经济从一些指标上呈现向好的态势，但经济下行风险犹存。比如，中国民间投资增速经历了从2016年初至今先降后升再降的过程，至今年6月见顶后，最新国家统计局8月份的数据显示，2017年1-8月民间投资增速降至6.4%，而8月份同比增速已大幅降至3.0%，再加上地方债务、企业债务和消费债务的内部风险以及潜在的外部风险等都不可忽视。两年前，我在《中共中央党校学报》发文“中国经济新阶段的发展驱动转型与制度治理建设”, 指出经济持续过快下滑归因于五重原因的叠加：要素驱动红利衰减、政府主导动力枯竭，国企产能过剩挤压民营经济的发展方式不再具有可持续性，再加上政府施政过程中出现的严重不作为的问题以及对于“新常态”的理解偏差。两年多过去了，五重原因仍然存在，中国经济发展中的结构性和制度性问题还没有从根源上解决，改革的共识在弱化，社会矛盾也有所增加，导致了民间信心不足及当前中国实体经济发展困境。现在许多企业家赚了钱把资产往海外转移，名义上说是海外投资，也有可能是担心国内经济下滑，而规避风险所采取的措施。
我们要考虑造成这些问题背后的那些基本的、具有普遍性和共性的问题，影响到可持续性发展的问题，而不是解决某个具体问题、行业或企业的问题，我们现在从比较宏观的角度分析一下中国经济的情况。我们看看这五重原因还在不在：
1、要素边际收益递减，要素驱动红利下降导致增长中枢下移
从下图可以看出，进入21世纪以来，中国人口红利开始下降，不过劳动力的边际收益下降的速度实际上并不是那么明显，左边深颜色、实线的区域是已经发生的，右边是预测值。实红线部分近些年来是在下降，但是下降地缓慢，速度不是那么快，不过随后会加快，说明了靠劳动力推动经济大发展，没有可持续性。
然而，从图2可以看出，资本的边际报酬递减却已经非常明显，这说明一味靠财政政策、靠追加资本投资所带来的效益将会加速下滑，会造成高资本投入、低投资回报的结果。
这就是我认为经济下滑的五重原因中第一个原因，这是客观经济规律。经过近40年的要素驱动发展，已经不太可能通过一味地加大劳动和资本的投入解决经济持续发展的问题。那么，怎么解决？必须要提升全要素生产率，也就是通过提高效率驱动，特别是通过创新驱动来解决问题。这是经济进一步发展所遇到的一个严重制约条件。
2、政府主导动力枯竭、公共服务功能欠缺、内生增长匮乏
分税制改革后中国财政体制是“上面千条线，底下一根针”，地方政府的财力和事权本身不匹配，导致政府干预经济获取财政收入的激励加大，这使得产能过剩、效率低下和寻租空间巨大，这种发展模式同样不具可持续性。同时，土地财政也空前膨胀，推动房价高速增长，刺激投机资金涌入，挤压了实体经济。大家知道，地方主导的经济发展的模式主要是靠地方的财政，但是地方的财政主要是土地财政，地方最重要的资产就是土地。土地财政来源于三大块：一是通过低价提供工业用地，为了当地经济发展，通过招商引资提供比较便宜的商业用途，然后通过税收获得收入；二是高价提供商业用地，实际上是对农民不公平，把土地以非常低廉的价格拿到手上，高价卖给开发商而获得巨额卖地收入；三是把土地作为抵押进行融资而获得资金。也就是说通过税收，卖地收入与土地为抵押的融资，使得地方财政收入丰盛，靠这样的地方土地财政来做地方发展，确实取得了很大的成就。但是这样的发展方式越来越不具有可持续性，地方债务已经具有比较大的风险，并且土地资源是有限的，能转化为商业用地越来越少，好多城市周边土地已经比较紧张了，比如说上海。
地方财政还会进一步影响到经济生产和发展，中国政府更多的还是一个发展型政府，而不是公共服务型政府。在市场可以发挥作用的地方越位和错位，而在市场不能发挥作用或容易失灵的地方却大量缺位，导致了生、老、病、居、教等民生方面的后顾之忧问题，也就是需要存款来缓解万一失业后的生计问题，退休后养老问题，大病的医疗费问题，买房问题及子女教育费用的问题，而有钱不敢花。所导致的一个后果是居民预防性储蓄过多，消费意愿和能力不足。尽管近年来最终消费对经济增长的贡献率有所增加，但这与投资的非正常大幅下滑和出口的放缓有很大关系。从统计局住户调查数据来看，中国居民储蓄率约30%左右，仍居全球领先，且高于其他新兴市场国家（如其他金砖国家）和日本等发达国家的历史转型期（如日本的70-80年代）。中长期来看，宏观经济的可持续增长需要消费潜力的不断释放，而社会保障制度的完善和居民贫富差距的下降可以提高居民的边际消费倾向，刺激有效需求。
以上是我认为经济下滑的五重原因中第二个原因。
国企改革谈了几十年，我20多年前就开始研究国有企业改革。观察近些年来各省经济增长数据，可以发现一个现象，即国有经济和国企比重越大、民营经济越不发展的省份往往经济增速越靠后，下降得越快，如东三省、山西省。而那些民营经济比较发达的地区，浙江、广东这些省份，仍然还保持比较高的增长速度。这两年贵州省由于中央政府转移支付的大量投入，使得经济增长很快，基础设施日渐完善当然也提高了当地的经济发展，但这种更多的是靠政府输血，还没有形成内生增长的真正基础。
东北经济之所以出现“断崖式下滑”，一个背景是东北经济在下滑之前，在政府的大力扶持下曾有过高增长。在国家2003年出台东北等老工业基地振兴战略之后，东北经济曾经在政策输血的支持下出现了一轮年均超12%高速增长，一直延续到2011年。抛开吉林省等地经济数据是否真实不论，这个亮丽经济增长与上届政府尤其是世界经济金融危机后政府高度介入经济活动、支持国有企业扩张的大背景有关，东北经济的一个特征就是政府介入深、国企比重大。显然，这是不可持续的。山西问题也差不多。
这些地区的国有企业往往凭借控制资源能源与优先获取金融资源的优势而占据过多要素，而民营中小微企业则面临比其他地区民营经济更为突出的融资难、融资贵，生产成本高的问题，发展严重受限，这就使得当地市场没有一个良性的竞争机制，经济活力下降。
以上是经济下滑五重原因中的第三个原因。这三个方面原因是经济方面的因素，严重地制约了经济发展速度，这一两年来虽然有所改善，特别是通过“三去一降一补”的改革治理得到了改善，通过中央政策，包括去年提出的保护包括私有产权，国有民营的保护，确实缓解了经济进一步地下滑，但是还没有得到根本性的改变和根治。
4、政府自身的目标管理缺失、不作为和慢作为现象普遍
虽然这些年由于政府比较重视这方面的问题，采取了一些举措而有所好转，但是仍然还有比较大的问题。政府与经济活动至今密切相关，市场在资源的配置中和没失灵的地方仍未发挥决定性的作用，政商关系仍密不可分，“跑项目、拿批文”是其一大特征，而在市场失灵应该发挥作用的地方缺位。政府对从事经济活动的各种程序审批、项目审批、准入壁垒依然众多，维护和服务性的有能、有为、有效、有爱的有限政府的目标还远没达到。政府部门（无论是否该管的）办事效率的高低，就成为影响发展包括经济发展的重要因素。一旦影响了政府官员的办事积极性，增长动力就会衰减，从而更一步地加剧了实体经济的困境。这是经济下滑的五重原因中第四个原因。
最后一个原因就是对“新常态”的理解出现偏差。不少人认为在新常态下经济下滑是正常的，我觉得是对新常态的错误理解。“新常态”是指粗放式的高投资、高消耗、高污染所支撑的高速增长不可持续，在提高市场效率与社会公平正义安定有序治理方面要有新作为，使得还没有进入平衡增长轨道的中国经济保持一个中高速增长。从而，放弃粗放式高速增长的旧常态和提倡政府简政放权及减少政府的过位，决不应与不作为、放任经济放缓划等号，更不意味着经济增长的大幅、过快下滑，从而自我放松对实现经济增长目标的坚定承诺和责任心态。
上述五大原因可进一步归纳为三个结构性失衡：第一是经济结构失衡。主要表现在需求不足、产业过剩；民企和国企没有处于同等地位，市场结构失衡；转型驱动发展滞后，没有更快地从要素驱动向效益驱动乃至创新驱动转型。第二是体制结构失衡。主要表现在三重三轻，重政府轻市场、重国富轻民富、重发展轻服务，发展逻辑错位。第三是治理结构失衡。主要表现在改革共识减弱、贫富差距拉大、社会伦理失衡、生态环境破坏、政策执行不力、治理逻辑失灵。
这三个结构性失衡是层层递进的，经济结构失衡是表面现象，体制结构失衡是深层原因，治理结构失衡则是各种表象问题的根源。如果这三个结构性失衡的问题不能解决，那么中国经济只能是一如既往地随着政策松紧而上下波动起伏，形成过去几十年反复看到的现象：一放就乱、一乱就收、一收就死的反复循环，难以形成良性发展。要从根本上解决经济所面临的种种表象问题，实现良性发展，必须深究背后的深层次基础制度环境问题，解决这个问题必须合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界，而理清治理边界最关键的又是政府的定位要准确。突破经济困境和形成良性发展，迫切需要形成改革、发展、稳定、创新和治理五位一体的综合改革治理。
国家“十三五”发展规划纲要明确提出，要“加快形成统一开放、竞争有序的市场体系”。如何让中国的市场机制更加有效运作，让政府定位更加合理，解决好市场失灵问题，达到更高的民众福祉，避免政府和市场制度之间的内在冲突及其潜在的激励扭曲，是深化改革和现代国家治理体系建立过程中一个重大挑战，而这就需要深化市场化改革，以此为中国实体经济服务和实现良性发展。
中国实体经济陷入困境背后的原因是多方面的，包括周期性因素、外部性因素、国情因素等等。比如，外部性因素，美国的贸易政策、减税政策、政治因素等波动都可能对我们造成很大影响。当然，我们也可能影响美国和其他国家，美国和其他国家也可能影响我们，大家本来就是相互影响，也可能是相互促进。国与国之间在处理问题时都是利己的，逐利的，美国肯定站在它美国的立场上，我们中国当然也是站在自己的立场上。但无论怎样影响，外部因素不是最根本的，造成的问题更多的是来自于自身的原因，这就好比流感，如果自己身体足够好，抵抗力强，即使病毒来了也能坚持得住，不会感冒。
我们自身的原因就是制度的因素。在体制机制深化改革和治理方面现在还有不少问题，需要改进，因此，深层次的根源是制度原因，十八届三中全会已经指明的体制机制及其深化改革方面进展不够，有利于激发人们创业创新的基本基础的元制度还没有很好建立起来。基本基础性制度才是经济良性发展的关键所在，是决定性的因素。
基础制度由三方面的制度安排组成：1）治理（governance），并且必定要有依法治国的强制能力（coercive capacity）和政府的强执行力等方面的治理，2）具有诱因的激励制度，如市场制度，从而必定是包容性的经济制度，3）社会规范，也就是文化和理念的因素，这种无欲无刚的非正式制度安排是非常重要的。一流企业生产文化，二流企业生产技术技术，三流企业才是生产产品。企业的文化，学校的文化，一个国家的文化和理念，是最节省制度成本的，但不能在短期内形成，需要长期慢慢的积累，反复迭代积淀才能形成。
如果没有基本制度环境的改善，无论是何种财政政策和货币政策，都不可能激发工业革命或者企业家精神和创新精神，因为这些都是内生变量，是果而不是因。企业家天生就有创新精神吗？不见得。国企靠垄断就能创新吗？也不见得。还是要靠最基本的竞争市场。当然，并不是说只要搞市场经济就可弄好了，全世界的国家基本上都是搞市场经济，但真正弄好的不多。市场经济有好的市场经济和坏的市场经济之分，社会规范有好的社会规范和坏的社会规范之分，怎么才能有好的市场经济，怎么有良性的社会规范呢？在由政府、市场与社会组成的现代社会中，好的治理决定了好的市场经济和好的社会规范，其关键就是政府的定位要恰当。只有这样，政府与市场、政府与社会之间的治理边界才能得到合理界定，市场在资源配置中和不失灵方面的决定性作用才能得到充分发挥，政府的作用才能得到更好发挥。
当然，在由政府主导性经济向市场决定性经济转变的过程当中，需要有大量过渡性制度的安排，不能一下子就放开了。目标重要，但过程也很重要，怎么把这个事情办成？在中国从政府主导型经济向市场决定型经济转变的这个过渡阶段中，如果政府不作为、慢作为或乱作为，就会使得经济增长过快过大地偏离潜在增长率，无法形成良性发展。潜在经济增长率的释放要通过从要素驱动转向效率驱动、创新驱动的驱动转变，及从经济自由化向市场化、民营化的深层次制度改革来实现。是否采取了这样的改革，其差异巨大。
中国有很多例子，1980年初的时候小平同志说，中国本世纪经济发展，在GDP方面要翻两番。要达到这个目标，需要将GDP从当时的4%提升到7%以上。这样的高目标当时看起来似乎是不可能的，几乎所有的经济学家，包括我的导师林少宫和张培刚在给我们上课时论及此事，也都认为这是不可能的。因为他们是在假定制度环境不变的情况下来考虑这个问题，在20年这么长的一个时间段内将GDP提供整整三个百分点确实难以想象。但是，从计划经济向市场为导向的改革开放的结果是大大的超出了这个目标。这是被实践所检验的结论，量化分析的结果告诉我们对将来的经济增长和发展也大致是如此。
四位俄罗斯裔经济学家在NBER（美国国民经济研究局）工作论文（2015）“The Economy of People’s Republic of China from 1953”（《1953年以来的中国经济》）中对1953-2012年中国经济增长因素进行了分析，并对2012-2050年的经济增长做了预测，通过运用国际前沿的“楔子法（wedge method）”找到一些领域扭曲最大的地方，分别以改革开放前后各因素的贡献作为假设进行预测比较，其结论就是，改革与不改革，对经济增长影响的差别巨大，年增长率在2012-2024年相差近3个百分点而改革开放前后30年相差更大，超过四个百分点。
