作者：正略咨询《特色小镇和产业园的产业规划及招商引资》研究课题组
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行政管理体制的研究意义重大，只有结合开发区实际情况，破除体制、机制障碍,才能有效保障良性、健康的发展势头，从而打造改革开放新高地。
伴随经济全球化的加快发展以及国内市场经济体制改革的不断深化，开发区原有的政策优势逐渐减弱，管理体制与经济社会发展的矛盾日益凸显，同时，《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号）明确指出开发区未来发展的三大趋势——开放创新、科技创新、制度创新。如何顺应未来趋势发展、激发对外经济活力、提升经济发展质量是摆在开发区面前的难题。因此，行政管理体制的研究意义重大，只有结合开发区实际情况，破除体制、机制障碍，才能有效保障良性、健康的发展势头，从而打造改革开放新高地。
一般来说，行政管理体制是指一个国家行政机构设置，行政职权划分以及为保证行政管理顺利进行而建立的一切规章制度的总称。所以，从本质上说，行政管理体制就是一个国家的政体及其管理制度的集中反映；从运行状态上说，它就是种行政管理机构、管理权限、管理制度、管理工作、管理人员等有机构成的一个管理系统。
目前多数开发区管委会采用“政府型”的管理体制,与开发区自身功能定位存在一定矛盾。具体来讲，开发区管委会作为派出机构，难以做到管理和服务全覆盖，同时还要接受上级政府的全面考核，经济建设和招商引资夹杂了诸多行政和社会事务，在一定程度上削弱了创新发展的能力，从而导致开发区“心有余而力不足”。此外，随着开发区规模的不断扩大，管理服务职能的逐渐拓展，加之国家宏观政策调控，开发区原有的部分政策和经济管理权限被削弱，逐渐与普通行政区无二，最终导致其功能定位偏移。
开发区管委会作为政府派出机构，其行政主体地位一直备受质疑，为管委会依法管理开发区事务带来障碍。当前，全面深化改革要求开发区要与区域社会形成良性互动关系，构建开放型经济新体制，建立法治政府和服务型政府，从一定程度上明确了开发区管委会的主体地位这要以法律形式加以明确。开发区管委会若继续作为区域政府的派出机构，则需要建立关于开发区的法律法规体系或对现行的法律法规进行修订。
由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，其管委会所拥有的审批权限等均由地方政府自行下放。因此，有立法权限的地方政府可以通过地方性法规对管委会进行授权或者委托；没有立法权限的地方政府职能通过行政规范性文件进行委托。但是，由于这些委托本身就存在法律依据不足的问题，从而造成管委会的管理权限划分不清楚､关系不顺畅、权责不清晰。
随着开发区的管理范围的不断扩大，“小马拉大车”的矛盾凸显。至此，开发区已不再作为单独的经济特区存在，而是逐渐涉足不断扩大的行政管理和公共管理领域。其主要职能定位不再局限于经济发展和招商引资等原有的产业和经济方向，而是逐步拓展到人才发展、综合民政、畜牧农业、社会综治等社会性事务工作。因此，一方面上级政府单纯考核开发区经济指标的管理方式已然存在问题；另一方面，开发区原有的经济建设工作的战略布局也不能满足当下社会管理等职能增多的实际需要。
不同地区的管委会规格不一，致使机构编制核定亦有差别，部分开发区单纯使用行政编制，部分开发区单纯使用事业编制，也存在部分开发区行政和事业编制混用的情况。对于部分管辖范围较大的开发区，由于其综合执法、社会事务较为繁杂的职能，在编制总量控制及编办要求的背景下，只能聘用大量编外人员（政府雇员或合同工），导致混编混岗以及人员素质参差不齐，从而加大了内部管理成本，这在一定程度上为开发区管理造成了负面影响。
针对上述问题，我国开发区作为改革创新的“排头兵”，近年来也进行了多种尝试。结合有关研究，目前我国开发区的管理体制主要有以下三种模式。
开发区管委会作为地方政府的派出机构，主要承担经济建设和规划管理的职责，并为园区企业提供相应服务，具有一定的经济管理权限、行政审批权限和行政管理权力。在开发区建设的早期，往往采取政府型的管理模式，以加强政府的宏观调控职能和工作力度，进行建设初期的资源投入和规划。其主要特点是管委会代表政府统一管理开发区内的招商引资、发展规划等工作，内设机构相对精简，运行效率较高，行政效能良好。
开发区进入发展扩张、转型升级阶段后，协作型管理模式更加适用。在政企分开的管理模式下，管委会不直接运用行政权力干预企业的经营活动，只起监督协调作用，开发公司作为独立的经营法人，实现企业内部的自我管理，并兼顾行政职能和效益目标。其中，协作型管理模式具体可分为政企合一与政企分开两种。
在管委会下设一个开发公司，管委会负责决策、职能管理以及服务性工作，而开发公司则负责园区内的基础设施建设。这种开发公司尽管是经济实体，但管理行为很大程度上仍然是行政性的。管委会和开发公司在人员设置上相互混合，负责人通常是互相兼任，即通常所说的“两块牌子，一套班子”。在这种管理模式下，政府的管理具有双重性质，不仅行使审批、规划、协调等行政职能，同时还负责资金筹措、开发建设等具体经营事务，而开发公司和专业公司基本上没有自我决策权。
管委会作为地方政府的派出机构，行使政府管理职权，不运用行政权力干预企业的经营活动，只起监督协调作用，而开发公司作为独立经济法人，实现企业内部的自我管理，从而实现政府的行政权与企业的经营权相分离。政企分开模式，目前为国内大多数园区所采用的方式。
公司型管理模式又被称为企业型管理模式，这种管理模式主要是以企业作为园区的开发者与管理者，政府并不设立派出机构，而是通过建立开发公司作为经济法人，组织区内的经济活动，并承担部分政府职能。总公司直接向所在地区政府负责，实行承包经营，担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能，而园区的其他管理事务，如劳动人事、财政税收、工商行政、社会综治等，主要依靠政府相关职能部门。
总体来看，
开发区的三种管理体制中，以“协作型”和“公司型”应用更加广泛，但也各有优劣。
具体分析如下：
优势：
相较于政府型，管委会行政职能和经济职能相对分离，在建立初期对开发区的建设发展具有一定推动作用。
劣势：
开发区管委会既要发挥政府的行政职能，同时又要发挥公司的经济杠杆功能，这在一定程度上不利于公平竞争环境的形成，不符合市场经济的基本要求，更不符合国际惯例。同时管委会不但负责宏观管理，还要负责微观管理，因此导致机构膨胀、内部职责不清等弊端。
优势：
不仅体现了“小政府、大企业”的原则，更有利于充分发挥政府的行政职能，同时利用雄厚的企业资金和丰富的技术管理经验来弥补园区自身不足，充分发挥企业的职能，使二者相互促进、相互配合。
劣势：
由于多数开发区配套设备相对欠缺，自身经济实力不足，同时企业缺乏先进的管理理念和人才引进机制，从而无法体现专业化水平，容易陷入旧体制的框框。
优势：
首先机构相对精简，充分实现了集中化与专业化，有利于降低管理成本，提高工作效率。同时，开发公司的融资主体地位明确，治理结构合理，有利于开发公司通过资本积累扩大经营规模及领域；此外，有利于管理机构按照市场机制的要求，科学运用经济杠杆进行开发区的建设与管理，并承担相应责任，减轻政府的经济负担。
劣势：
开发公司作为经济组织，缺乏必要的政府行政权力，如征地、规划、项目审批等，行政协调能力不强；开发公司因追求经济效益最大化，可能偏离开发区本身的定位和职能；企业承担部门社会职能，由企业进行社会建设，将给企业背上沉重包袱。
结语：
结合上述研究分析，各开发区要“因地制宜”，选择符合实际需求和发展阶段的管理体制，譬如裕廊集团（公司型代表）、苏州工业园区（协作型代表）、中新集团（协作型代表），才能将行政管理体制的效能最大限度发挥，确保良性、健康的发展势头。
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