2023年度全球城市规划热点洞察报告（下）

根据世界气象组织统计，2023年是有记录以来最热的一年，“将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内”的时间窗口正在迅速缩小。应对气候变化已经成为全球城市的一致发展导向，但面对气候行动所带来的收益和成本，各城市需要通过利弊权衡（trade-off），采取更理性、更科学、更系统的行动。

全球城市将履行气候承诺作为影响城市未来全局的重要因素，理性纳入城市发展框架。 气候目标上全球城市间各有不同。伦敦宣布将气候目标提前至2030年；柏林选择与德国国家气候目标一致，设定在2045年；新加坡则在审视国家低碳发展现状的基础上，将气候目标提前至2050年。减碳战略方向也有一定的差异性。伦敦、巴黎、柏林等欧洲城市将气候目标全面融入城市总体战略，并以碳中和引领经济社会的总体转型，全维度地开展减碳行动；纽约、首尔、东京将碳中和视为城市经济增长的重要机会和工具，强调绿色经济发展是经济持续复苏的新增长点；相较而言，旧金山、新加坡、香港则是相对慎重地推进碳中和行动，制定的举措更为平稳。

随着气候灾害事件的不断增多，适应气候变化并积极应对气候风险，是各大城市共同的行动重点。 一方面，全球城市持续推动气候科学方法的优化和应用， 强调通过科学技术的使用减少气候风险带来的损害，如新加坡开发数字城市气候孪生模型，整合各类气候模型开展气候风险模拟，帮助新加坡政府制定城市高温解决方案。 另一方面，积极实施应对不同气候风险的响应行动， 包括长期风险和短期极端事件等。如巴黎针对近年不断严重的极端高温现象，持续推进城市再自然化与冷却计划，并且根据巴黎建成区特点，重点聚焦岛状街区内的开放空间和市政设施建设，通过开放街区减缓热岛效应。

城市需将公共财政预算与气候目标结合，确保政府的支出与投资决策能够支撑城市减缓和适应气候变化目标，并保障具体气候行动项目的有效落地。 一是实施城市气候预算行动。 如伦敦在《2023—2024年度市长预算》中首次纳入了“气候预算”内容，将伦敦的气候承诺与政府年度预算联系起来，并提出要不断扩大气候预算范围，后续将考虑供应链和隐含碳排放。 二是制定年度气候专项行动计划并开展资金使用评估。 如柏林每年对《柏林能源和气候保护计划》的资金预算进行严格管理和监督，确保资金使用。 三是开展参与式气候项目征集与资助。 如巴黎大区每年开展生态参与式预算编制，鼓励更多自下而上的气候行动。

在全球竞争日益激烈、社会结构深刻变化的今天，气候变化、经济波动以及技术革新等复杂因素交织，对城市全方位的包容性发展提出了更为迫切的要求。全球城市试图通过更开放的方式，精准应对各类挑战，提升社会的复原力。

人才是城市最大的资产，也是实现共享繁荣和包容性经济的关键所在。近年来，全球城市大力 投资终身学习体系和职业教育培训， 提供有针对性的支持和资源，提升青年人、女性、老年人、移民等重点人群的就业能力。此外，全球城市 积极应对新技术领域人才需求，打造公平、包容的创业环境， 如纽约新法案支持小企业和M/WBE ¹ 参与公共建设，柏林为初创企业量身定制奖学金，东京涩谷区为外国创业家颁发“创业签证”。在为有志于创新的人才提供资金、政策和环境支持的同时，针对绿色经济、人工智能等领域开展技能培训，进一步激发创新活力和经济增长潜力。

近年来，全球城市更进一步 强化了对城市健康不平等因素的常态化监测，并将健康议题纳入城市总体发展战略。 面对老龄化加速下失智症患者的增加，全球多个城市 积极建设失智症友好型社区， 新加坡发布《失智症友好社区设计指南》，加拿大围绕6项福祉原则探索包容性社区的设计路径，东京计划增加床位、优化失智症研究平台，并构建AI诊断系统。面对 社会孤立、工作学业压力加剧带来的心理疾病 等新兴健康问题，世卫组织针对“孤独”成立新委员会，强调促进社会联系；柏林设立“反寂寞日”；纽约计划扩大精神卫生和社会支持；东京致力于构建“实现一个没有人被遗弃的社会”；首尔则设“儿童快乐中心”并启动“数字排毒（Digital Detox）”项目，共同应对心理健康挑战，促进各年龄段人群的福祉。

面对夏季高温、洪涝等气候危机影响时，弱势群体表现尤为脆弱。面对能源贫困问题的加剧，全球城市通过 资助能源费用、推广节能改造、提供太阳能计划 等方式，帮助贫困人群应对气候变化。同时， 加强对建筑气候适应性改造的支持， 如纽约实施“HomeFix计划”，首尔在半地下住宅内增设防洪设施和疏散设施等。全球城市还在公共空间增设“气候避难所”，提供纳凉去处。多个城市还采用多渠道、多语言发布气候灾害相关的紧急信息。灾时，全球城市注重给予弱势群体更多救助，包括健康检查、应急救援和伙伴支持体系构建。灾后恢复中，也为低收入群体提供紧急资金支持，加速其恢复进程。

随着全球能源供应结构剧变且短缺持续、极端天气频发进一步加剧全球能源争夺和粮食供给不足问题、科技创新能力成为大国博弈的安身立命之本，当前能源、粮食、科技竞争均出现了地缘政治化的趋向，威胁到各个国家及其核心全球城市的战略安全。本地化、多样化、系统化的关键资源部署，成为当前全球城市及其区域的共识性行动。

全球能源危机背景下，全球城市的能源转型不仅考虑减碳目标约束，也更加兼顾近远期战略安全因素和公平性问题。 在太阳能、风能等相对成熟的新能源领域，扩大应用范围、创新应用模式成为关键之举。 巴黎、东京、纽约和柏林纷纷挖掘城市建筑屋顶和阳台的光伏安装潜力，公园、停车场、农业用地等开放空间成为兼容大型太阳能发电装置的理想地点，纽约还继续支持海上风电的发展。同时， 氢能成为新能源领域的前沿阵地， 14个国家于2023年首次推出国家氢能战略，日本、德国等先行国家进一步上调目标，东京作为氢能技术的领先城市进一步强化氢能在城市各个领域的脱碳支柱作用。除此之外，回收能源、地热能、生物质能等也成为诸多城市 替代性清洁能源的多元补充。

面对粮食资源的不足和食品需求的增长，全球城市对新时期的农业可持续和本地化发展提出了更高的要求。首先是 农地的精细保护、创新开发与活化利用，让农业重新融入城市， 例如东京支持将现有公共土地开发成农业公园和市民农场，巴黎在各层级规划中提出鼓励发展适合高密度建成区的农业形式，纽约也在研究商业区内允许开展室内都市农业的区划规定。其次是 推进农业系统智能化升级，提高本地农产品供给能力， 东京的“未来农业系统”和德国跨学科的农业研究是典型代表。最后是 推进农业可持续生产与本地消费， 通过适度提升本地农业生产的多样化、缩短生产者与消费者之间的距离，提升城市农副食品供应安全。

伴随着全球科技竞争的地缘政治化趋势，科技创新的“举国体制”成为主流，全球城市成为科创资源争夺与重新布局的主阵地。 当前全球科创范式正从传统的线性模式逐渐转向需求主导的场景驱动模式， 各个城市在总体-地区-项目层面积极寻找各领域的实际应用场景，如“大巴黎都市区创新”项目征集活动和“智能东京”实验区，加速前沿技术的本土应用式创新。同时，各城市也注重 提升经济系统的自主性和抗危机性， 保障区域关键产业链、供应链安全。一方面 加快数字技术、绿色技术与既有产业体系的融合， 确保城市立足价值链高点，保持可持续经济竞争力；另一方面 保留并鼓励都市制造业回流， 包括生活用品、原型设计等小规模清洁制造业和与创新研发紧密结合的高端制造业，以保持城市多样化的生产制造能力。

近年来，全球城市生态空间营造不再仅是“绿色”点缀，而更凸显自然魅力和多重价值。 人们积极打造贴近自然的城市生态功能，视自然景观为城市遗产。同时，城市利用自然生态系统服务，提升居民生活品质并强化环境可持续性。此外，全球城市正积极探索实现“生物多样性”的微观规划新策略。

全球城市深化对生态空间的理解。强化再自然化进程，旨在减少人工干预，激发生态内生力，以应对气候变化挑战。 巴黎以“零人工净增”为目标，持续开展再自然化工作，伦敦不断推进城市再野化工作，新加坡《绿色规划2030》持续发力，改造混凝土运河为自然河流，恢复红树林的自然功能，强化城市与自然和谐共存。此外， 自然景观的遗产价值备受重视。 巴黎与新加坡分别通过生态恢复与情感廊道项目，保护并展示城市历史与自然景观的双重价值，促进文化与生态的融合发展。

健康自然生态系统对居民身心健康、社交互动及环境可持续性至关重要。全球城市希望促进人与自然的链接，不断提升城市的“亲生物性（biophilic）” ² ，彰显“公园20分钟效应”。 一方面，持续扩展和织密公园绿道网络，为市民提供更便捷、更充分的自然疗愈和户外活动机会。首尔与新加坡分别设定“全年绿意环绕”与“步行10分钟达公园”目标，实施绿道与疗愈花园项目。另一方面，不断增加城市建成环境的“绿意”，降低热岛效应并促进自然向城市的渗透。伦敦、柏林、巴黎等城市积极植树，新加坡更提前达成百万树木目标，彰显其对绿色未来的坚定承诺。

加强制定详细层面的生物多样性保护管控规定， 并切实付诸行动。巴黎市在规划中融入生物气候理念，详细制定生物多样性保护规定，涉及分区、建设与指标管控，强化生物友好设计。此外， 在建设审批阶段强化对生物多样性的量化管理，指导生物友好项目落地。 英国引领生物多样性量化管理，结合建设指标“城市绿化因子”融入“生物多样性净收益”概念，指导城市开发项目实现自然正向目标，要求新开发活动至少达成10%的净收益。此举旨在遏制物种减少，提升城市生态系统健康，创造更多生物栖息地与绿色空间。

新冠疫情后，文化成为众多全球城市推动经济和社会复苏的重要政策。全球城市不断挖掘文化的多重价值，强化文化给市民带来的认同感与归属感，也更加关注城市在地文化的消费带动作用；并通过文化艺术深入社区、惠及全民，改善城市公民福祉与社会活力。此外，全球城市也正通过各种支持性和技术性手段促进文化生态系统的可持续性生长。

文化的辨识度和本土性给予城市立足的“初心”，也赋予新、老城市人“家”的归属与认同。一方面，伦敦、东京、新加坡等城市通过打造独特的城市文化形象， 以文化艺术建立认同感与归属感，强化身份认同。 另一方面，全球城市促进本土文化场所发展， 强调文化的在地性生长，并将本土文化优势转化为刺激地方经济发展的内生动力。 例如首尔在历史文化遗产保护的基础上，扩大韩屋的概念，以支持创造更加多样化和独特的韩屋，实现韩屋的延续和发展；伦敦在高街更新中，更强调对公共活动、活动体验、场所精神的延续，带动空间消费，促进街区整体复兴。

新冠疫情让人们更加深刻地意识到文化生活的重要性，全球城市近年来 愈加注重加强文化普惠政策，降低艺术活动的门槛。 首尔、东京、新加坡等城市推进全民可享的艺术文化服务， 向学生群体、残障人士等文化弱势群体给予支持， 加强文化的社会包容性。此外，全球城市 加强艺术化的公共空间改造， 鼓励在公共空间开展临时性的艺术活动，为城市居民打造更多触手可及的艺术体验。例如巴黎加强奥运会与文化的融合，在体育设施中布置艺术作品，并特别邀请艺术家与公众共同参与“3X3篮球场”的更新行动。

新冠疫情对全球的文化和创意产业产生了深远的影响。全球城市持续采取措施 帮助文化机构和创意工作者尽快从疫情的长期影响中恢复过来， 伦敦2023年宣布扩展创意企业区计划，东京则利用公有住宅的空置商铺提供价格低廉的艺术家工作室。其次，新加坡与东京等地强化国内外文化交流，建立全球视野下的人才培养体系， 拓展文化艺术行业的合作网络。 同时，全球城市 拥抱文化数字化的新常态，积极布局扩展现实等新赛道， 支持文化艺术的长远发展。东京成立融合艺术和数字技术的创新中心“市民创意基地东京”，首尔上线“元宇宙首尔”平台等。

在生产与生活模式加速转型且面临多重挑战的背景下，全球城市都在政策体系框架内，探索灵活高效且适应性更强的空间利用新范式，以期最大化利用城市空间、助力城市经济活力恢复、解决住房危机、增强总体韧性。

受到疫情冲击、新经济崛起和新型生活方式兴起的影响，全球城市商业商务区空置率攀升、原有空间难以适应新的使用需求，推动更灵活的空间用途转换迫在眉睫。 一是取消部分规划限制， 扩大小型商业、小规模清洁制造业、创业企业等中小企业的选址自由度。 二是支持不断发展的生命科学、文化、都市农业等新兴产业功能和业态， 刺激经济复苏和多元化发展。三是通过功能的灵活转换、空置空间的临时利用等方式， 鼓励商业商办空间的灵活利用，充分发挥空间经济价值。 四是通过加强重点地区底层业态管控和引导、政策支持和资金扶持等方式， 加强重点地区功能混合和政策支持，激发市中心活力。 代表性的城市行动如纽约提出允许商业活动更广泛的混合和适度“上楼” ³ 、旧金山在最新区划中允许在C-2商业区内开展农业活动、巴黎在各级规划中提出鼓励多用途使用和共享第三产业空间、伦敦金融城鼓励临时使用空置的商业商务建筑用于其它非居住用途。

目前，许多城市都面临着住房供应总量不足、可负担住房短缺、租金上涨的问题，全球城市通过优化规划实施和管理流程，加快住房建设，缓解住房危机。一是通过允许将商业分区内空置、老旧的办公等其他用途建筑更新为住宅等方式， 鼓励合理“非转居”，加快空置建筑功能转换。 二是 降低住房成本，增加可负担住房供应。 一方面，通过提升商业分区中可建居住的比例、提高居住分区中容积率标准、在开发项目中增加一定比例的永久性可负担住房， 放宽容积率限制，增加新建住房面积； 另一方面，通过在闲置的非居住功能用地的附属空间新建住房、对小型用地提出明确的设计建造标准等方式， 放宽住房选址规定和相关标准，增加住房供应。 三是通过缩短审批期限、加快程序、更紧密地协调与相关法律的关系， 减少繁文缛节、简化流程，大幅加快住房建设。