【学术】戚建刚等：中国反恐认定法律制度之完善

反恐认定法律制度是防范和打击恐怖主义的基础。中国反恐认定法律制度在认定主体、认定标准、认定程序、认定效力以及救济和监督方面均存不足，面临合法性危机。借鉴国外成熟经验，结合中国实践，中国反恐认定制度的具体内容应该包括：在行政认定构造中发挥司法机关的结构性功能；以“恐怖行为”为基础完善认定标准；以启动认定、审查核实、公布名单等三个环节为核心内容规范认定程序；明确反恐认定的综合性法律效力及其有效期间；将行政认定纳入司法审查以拓展救济路径，充分发挥检察机关和社会公众的监督功能，完善监督体系。

在学理上，反恐认定系行政确认的一种，是认定主体对被认定者（恐怖活动组织和人员）的主体资格所进行的鉴别、审核、宣告等法律行为。由于认定的法律后果较为严重，被认定的组织或个人极有可能面临财产权、人身权甚至生命权的限制和剥夺。例如，新加坡《2002年反恐怖主义（制止提供资助）法》第四部分（第11-30条）专门规定政府可以查封、冻结和没收恐怖分子的财产；中国《反恐怖主义法》第14条亦规定了对认定为恐怖活动组织和人员的资产和财产的冻结制度。可见，单靠反恐认定就有可能会导致组织和个人权利和利益的大幅克减，因此，必须构建完备的反恐认定法律制度，以在维护安全和尊重人权之间求得平衡。在应然上，反恐认定法律制度应有明确的认定主体、认定标准、认定程序、认定效力以及救济和监督。唯有如此，方能覆盖反恐认定的各个方面。根据这一分析框架来审视中国反恐怖主义法律体系所建构的认定制度，可发现它存在诸多不足。

1.认定主体

认定主体系指享有反恐认定权，能以自己的名义行使认定职权并能独立承担因此产生的相应法律后果的组织。由于认定主体运用“认定职权”具有单方意志性和强制性，属国家垄断权力，因而一般由国家来行使。国家根据其组成部门分工不同，通过立法将该权力配置给能够充分运用该权力的机构来行使。中国通过反恐怖专门立法，将反恐认定主体确定为“国家反恐怖主义工作领导机构”（《反恐怖主义法》第12条）和“有管辖权的中级以上人民法院”（《反恐怖主义法》第16条）。从文本表述和认定实践中可以看出，前者是主要的认定主体，后者限定在“审判刑事案件的过程中”。即中国的反恐认定是行政认定为主导、司法认定为补充的主体模式。

之所以形成这种模式，原因在于：一方面，在国家治理中，中国有行政主导的传统。在反恐执法中，国家亦是遵循了倚重行政权力的制度惯性，依靠行政权力统筹、调动和整合其他权力，实现对恐怖主义的有力防范和有效打击。相比而言，其他认定主体均不具行政机关开展反恐认定所具有的规模化和专业化的人力、物力和财力资源。例如，迄今为止，中国行政机关共认定过三批恐怖活动组织和人员，其名单由公安部门于2003年、2008年和2012年分别公布。以上实践反映了以行政专家为主体之认定模式在绩效意义上的可接受性。另一方面，行政认定具有主动性和及时性，它与司法认定相比，具有比较优势。即行政认定以立体化预防策略为理论预设，根据当前恐怖主义的发展变化情况，结合现实需要，有针对性地、成批次地认定恐怖活动组织和人员，可以实现对恐怖主义的积极防范和有效打击。在实践中，中国的三次反恐认定均是根据国际恐怖主义发展形势和中国反恐怖斗争的现实需要而开展的。其中，第一批认定的是恐怖活动组织和人员，第二批和第三批认定的仅是恐怖活动人员。一般来讲，恐怖活动组织相对成型和稳定，对它的认定在一段时期内不会发生大的变化，但是恐怖活动组织可招募、训练、培训新加入的人员，因此恐怖活动人员名单极可能在短时间内增多。由此对人员的认定就需要紧跟对恐怖活动治理的现实需要进行调整，而且行政认定的目的并非通过个案审查，而是成批次的。相比较而言，司法认定具有天然的谦抑性、滞后性和个案性，使得它无法实现对恐怖主义的主动防范和集中打击，不足以成为中国反恐认定主体的主导。

鉴于行政认定模式所具有的绩效意义上的可接受性和比较优势，中国在立法中强调行政认定的主导性。例如，在《反恐怖主义法》草案一审稿第68-72条中均是对行政认定的规范中，通篇没有谈及司法认定。在二审稿中才将司法认定作为“补充”，列入了中国反恐认定的主体序列之中。可是，现行以行政认定为主导的制度模式依然存在不足，集中表现在下述两个方面：

一是行政认定模式无法有力保护相对人的合法权益。行政认定的主要弊端在于它从安全角度出发，证据要求不甚严格，认定以当事人缺席的书面审查为主，这极易造成对相对人合法权益的侵害，而这种侵害会造成无法挽回的后果。如何弥补，现行立法未给出答案。二是行政认定与司法认定的关系模糊。《反恐怖主义法》第16条只是规定了需由行政机关公告司法认定结果的情形，但没有规定行政认定与司法认定的关系。在实践中，人民法院往往根据行政认定的结果，判断被告人是否隶属已被宣告的恐怖活动组织后，即可就法律适用问题进行裁决，毋须再对事实问题进行调查。例如，公安部在2014年3月2日将1日在昆明火车站发生的砍杀事件定性为“严重暴力恐怖袭击事件”，9月12日和10月31日昆明市中级人民法院、云南省高级人民法院一审、二审审理过程中，基本上遵循了公安部关于恐怖活动的认定。法院根据公安部的认定，通过适用刑法，判处3名恐怖分子死刑，1名无期徒刑。如果将行政认定作为司法认定的前置程序，其实质是行政权向司法领域的扩张和充权。这种做法，势必会造成权力界限的弥合和权力分工的紊乱。就微观意义而言，它将侵犯公民合法的司法权益。就宏观层面而论，它将影响国家的法治走向。例如，美国联邦政府所开展的积极的、狂热的反恐战争使其行政权大为增强，司法权式微，三权分立构造倾斜严重。尤其是美国政府单凭行政分支就将穆斯林从人民中隔离开来，使之成为被歧视的群体，导致其在国内国外备受诟病。“恐怖主义所攻击、所反对的价值正在被反恐怖主义的行动所摧毁”。上述现象，应该引起中国的注意。

2.认定标准

中国的反恐认定标准，经过了从无到有，从行政规范文件到法律性文件、再到立法文本的过程。在既有的三次认定实践中，前两次的认定标准是由公安部通过规范性文件发布，第三次则是根据立法机关制颁的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》（以下简称《反恐决定》）确定的认定标准实施认定。《反恐决定》仅有8条，无法对反恐认定作全方面规范。为此，2016年起实施的《反恐怖主义法》对认定标准进行了优化和调整。该法第12条规定，国家反恐怖主义工作领导机构根据第3条的规定开展反恐认定工作。该法第3条对恐怖主义、恐怖活动、恐怖活动组织和人员进行了界定。其中，对恐怖主义是概括性界定；对恐怖活动是“概括加列举式”界定，即一方面指称恐怖活动是指“恐怖主义性质的行为”，另一方面对它的主要行为模式进行了五个方面的列举。在此基础上，界定了恐怖活动组织和恐怖活动人员，认为它们分别是指“三人以上为实施恐怖活动而组成的犯罪组织”和“实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员”。

通过上述描述，可以看出，中国反恐认定标准逐渐精细化的变迁过程。但就目前而言，该标准仍显不足：一是该法认定的标准是国家反恐怖主义工作领导机构开展反恐认定所依据的认定标准，没有指明法院在认定恐怖活动组织和人员时应依循怎样的标准。对于司法认定而言，鉴于恐怖活动的极端危害性，它与一般犯罪存有重大区别，它应有怎样的证据采信标准，是合理相信为准，还是排除合理怀疑为据？《反恐怖主义法》未给出答案。二是该法以宽泛的标准授予了行政机关过于宽大的自由裁量权，例如，对于恐怖活动组织而言，其总部设在国内或国外是否影响认定？是否必须要求其有一定的组织领导分工或分工体系？对于恐怖活动人员而言，年龄是否影响认定？具有外国国籍是否影响认定？“支持、协助”是否包括非故意情形？等等。行政机关既审核事实问题，又考量法律适用问题，这将造成反恐认定中的“行政独大”局面。

3.认定程序

通过检视中国反恐认定实践和既有法律文本，可以发现，中国没有关于认定程序的法律规范。在三次行政认定实践中，认定机关在通过新闻发布会和公告向社会宣布名单时，将认定过程表述为“严格审慎的认定、甄别和审核”“严格甄别和审核”“依法认定”，但是究竟程序为何，行政机关未对此作出说明。2011年的《反恐决定》亦未对反恐认定程序进行规定。《反恐怖主义法》虽然对认定过程有所涉及，但只涉及个别环节，不尽完整和周全。例如，该法第12条规定国家反恐怖主义工作领导机构负责反恐认定，对于认定的名单由其办事机构予以公告；第13条规定了认定程序的“申请”环节。上述条款只是对认定程序初始“启动”和最后“公告”作出要求，没有对认定的关键环节，例如申请、受理、审查、决定等作出规定。国务院《2014年立法工作计划（国办发〔2014〕7号）》将《恐怖活动组织及恐怖活动人员名单认定办法》列为研究项目，但是在2015年的立法工作计划中，该项目却不复存在。中国反恐认定程序呈现出缺失的局面，这种缺失具有两大弊端：

一是法律不规定反恐认定所必须遵循的正当程序，极可能造成对被认定组织和个人正当权益的损害。反恐认定既是组织和个体“恐怖活动主体资格和身份”的确认，又构成刑事惩处的事实性根据。因此，行政认定本身变成了一个与司法类似的裁断过程，采取非两造对抗式的标准和结构不免会沦为落实政策性价值偏好的工具选项。不难理解，不经司法判卷，单靠行政机关发布的公开文件就足以造就某个组织和个体财产权和人身权的限制和剥夺，这与法治中国的整体发展态势不甚吻合。

二是法定反恐认定程序的缺失，将为行政机关留下恣意的空间。脱离了立法机关的全面监督和司法机关的及时审查，行政认定的民主性和合法性将大打折扣。行政认定逐渐演变为审核、请示、开会、讨论、决定、签发等内部程序。对于外界而言，人们只知何组织和何人被认定为恐怖活动组织和人员，而不知为何以及遵循怎样的过程被认定。反恐认定的性质容易遮蔽内部程序的运作，甚至导致行政认定的“黑箱”。

4.认定效力

一般而言，反恐认定的目的是为了有效预防和打击恐怖活动，那么反恐认定的效力也自然是围绕该目的展开。但中国反恐立法却只规定了反恐认定的“冻结”效力，没有规定反恐认定的其他效力。例如，《反恐怖主义法》第14条规定，金融机构和特定的非金融机构负责冻结恐怖活动组织和人员的资金和资产。结合该条的框架性规定，中国专门出台《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》与其对接。该办法明确了涉恐资产冻结的程序，要求行政机关公布恐怖活动组织和人员名单后，金融机构、特定非金融机构对所列名单的资产立即采取冻结措施。虽然冻结措施与反恐认定的法律效力实现了动态衔接，但反恐认定的结果之法律效力不止于此。

恐怖活动的开展需要一定的人力、物力和财力，反恐认定的目的不外乎实现对上述各种资源的阻断。对于财力的阻断，不仅仅只有冻结，还有没收、扣押等多种方法；对于物力的阻却，有取缔、收缴、查封等多种方法，比如，禁止该组织在某场所继续活动等；对于人力的阻却，可以拒绝入境、驱逐出境或者追究刑事责任等等。然而，中国《反恐怖主义法》行政认定的法律效力条款均对此未作出规定。此外，认定效力可存续多久，一年、两年还是永久，中国反恐法律亦未规定。事实上，恐怖活动组织变化多端，经常会改头换面以其他名称出现，既有认定的恐怖活动组织可能在认定后，就以另外的方式出现，这就需要反恐认定效力要有一定的期限。

5.救济与监督

《反恐怖主义法》第15条和第94条规定了对反恐认定的救济和监督。对于反恐认定的救济，该法第15条规定了行政复核为终局裁决，排除了司法审查。这种方式限制了公民和组织的救济渠道。诚然，相比司法认定，行政认定的优点明显：自由裁量灵活度高、实际操作简便等等。但同时，行政认定的缺陷也不容忽视，一是鉴于行政认定多涉及秘密，立法无法对其有力监督。二是如果再规定行政认定不具可诉性，反恐认定的效力也无法得到司法的审查和纠正，脱离了立法和司法制衡的行政认定，势必造成对合法权益的褫夺。一般而言，“未经法院审判任何人不得定罪”是现代法治社会所必须遵循的基本逻辑，如果单凭行政机关的认定就可以断定组织和个人的行为具有社会危害性，应受包括刑法在内的法律的制裁，有悖法治发展的潮流。

对于监督而言，《反恐怖主义法》第94条规定了事后的监督。但对于事前的监督，例如，公民和组织是否有权申请启动反恐认定，中国现行反恐法律未给出明确的规定。

对于中国反恐认定法律制度中存在的不足，其改进路径有二：一是基于中国现行法律文本进行演绎，在应然上架构完善之道；二是借鉴国外反恐法律制度成熟经验，结合中国实际情形加以改造。本文拟从路径二入手。

1.在行政认定构造中发挥司法机关的结构性功能

行政认定与司法认定分属不同法学领域，二者在学科视野、理论构造和措施途径等方面很不相同。中国反恐行政认定的依据主要是《反恐怖主义法》的宽泛要求，而司法认定的依据则是刑法分则和刑事诉讼法中关于恐怖活动犯罪构成要件和侦查起诉的相关要求。在上述法律规范下，行政认定具有很强的应变性和先定性。所谓应变性是指，行政认定的作出是适应恐怖活动变化，使得它与安全需要相适应。所谓先定性是指，行政认定一旦作出，就要预设其效力。但是司法认定的本质要求它必须具有稳定性和终局性。司法认定的稳定性决定了其与行政认定发生冲突时，应坚持“司法优先”的原则。因为行政认定的应变性将在很大程度上减少反恐怖斗争的稳定性和可期待性，公正可能不复存在。为此，法治原理设置了司法机关的权威性和最终性。但是，中国现在设置的行政认定与司法认定并行，且以行政认定为主的模式，并没有体现司法认定的结构性和终局性作用。

依前所述，行政认定有其内在不足，亟需弥补它的弊端，并厘清它与司法认定的关系。中国在实践中，对于行政认定的结果，司法机关在案件审理中可用作证据。但行政认定的整个过程，却没有体现司法机关的参与。在国外，在行政认定过程中，几乎都将司法机关的认定作为认定程序必不可少的一道环节，强调发挥司法认定的结构性作用，要么在行政认定中发挥司法认定（审查）的作用，要么在司法认定中结构性嵌入行政认定。前者可以美国为例。该国《1996年反恐怖主义和有效死刑法》第219条规定，国务卿有权认定、更新、废止恐怖组织名单的相关内容。但是，恐怖组织的认定结果须经司法审议后方可生效，废除时须经国会讨论。可见，美国行政认定中司法审查的终局性作用，美国法院甚至强调，司法审查不仅保护个人自由，它也阻止政治分支攻击不受欢迎的群体，比如，有恐怖嫌疑的组织和恐怖嫌犯。后者如俄罗斯。俄罗斯《2006年反恐怖主义法》第24条第2款和第5款分别规定：反恐认定应根据法院在检察长声明的基础上作出；安全机关统一制定反恐认定名单，名单应包括法院认定的内容。不难看出，俄罗斯的反恐认定模式始于检察长的声明，法院负责主要的事实认定和法律认定，联邦安全机关负责制定包括法院认定的名单，并给予公布。概言之，俄罗斯的认定强调司法认定的作用，要求法院负责认定的主体内容，联邦安全机关负责制定名单，其名单虽然包括自己制定的名单，但应以法院认定的名单为主要内容。

鉴于中国已经确定了行政认定为主的制度模式，建议未来在完善时，应发挥司法认定在行政认定中的结构性作用，即将司法认定作为行政认定的必经程序，体现法治的权威和终局性价值蕴含。在此基础上，根据中国反恐实践，实现反恐认定的类型化。按照时效性强弱与否，可将反恐认定分为强时效性的认定和弱时效性的认定。强时效性的认定应以行政认定为主，事后可以对行政认定进行司法审查；弱时效性的认定应只能是司法认定。所谓强时效性认定，是指在恐怖事件发生前后、紧急情况下的反恐认定。对正在进行的持刀斧砍杀、引燃爆炸物以及打砸抢烧或其他暴力恐怖犯罪，应由行政机关进行认定。例如，在2013年“10·28”北京金水桥恐怖事件中，“平安北京”微博在事发54小时后即发布定性其为恐怖活动组织和人员所为的恐怖事件。如果在时效性要求很强的恐怖事件中，依旧沿循司法认定，必然会浪费反恐效果最大化的时机。因为，对于一般犯罪来说，司法机关依照法律作出裁判，与行政机关的认定无甚关联。但是，鉴于恐怖活动的极端危害性，政府在抓捕恐怖嫌犯之外，还需要救治伤员、恢复秩序、防止再发等，司法机关无法胜任，需要行政机关及时确认行为性质，进而采取有效措施。但是这不排除在恐怖事件得以处置后，人民法院对行政认定进行司法审查。所谓弱时效性认定是指非紧急情况下的反恐认定，多指在犯罪预备或者涉嫌恐怖活动情形的认定。例如，非法持有宣扬恐怖主义的物品、服饰或标志的等情形，因为不涉及公民和组织合法权益的紧急克减，可由司法机关进行认定。

2.完善认定标准

国外反恐法律就认定标准进行了详实的规定。概而言之，他们的主要经验在于：以恐怖行为为基准明确了反恐认定的标准。例如，俄罗斯《2006年反恐怖主义法》第24条第2款规定，如以组织名义或为了组织利益组织、准备和实施刑法典第205条、第206条、第208条、第211条、第277-280条、第282条第1款和第2款、第360条所规定的犯罪行为，则应被认定为恐怖组织。可见，国外主要是以行为为基准来认定恐怖组织。中国台湾地区亦是如此，在其《反恐怖行动法草案》中，“恐怖行动”是核心概念，其他术语都是基于恐怖行动之上的衍生概念。一般认为，法律是对行为的规范，标准则是对行为的格化，法律无法对某种活动进行权衡，而只能以可描述的行为进行规范。未来，中国应在《反恐怖主义法》的基础上，健全反恐认定标准。改变以“恐怖活动”为核心概念的现状，以行为为基础，明确恐怖行为的构成要件，制定专门的可用于行政认定和司法认定适用的标准体系，以可预期的行为模式向公众宣示恐怖行为的种类。例如，可以后果为认定标准，也可以行为方式为认定标准等。

在此基础上，明确恐怖行为的构成要件。在主观上，只要行为人“明知”即可，即认定主体只需证明相对人明知其参与了恐怖行为即可，对此菲律宾有立法例可沿循，例如，该国《2007年反恐怖主义法》规定，恐怖组织是为了实施恐怖主义活动，或虽然不为恐怖活动，但在实际中从事了恐怖活动的组织。在认定方式上，行政认定与司法认定略有不同，前者以概括推定为主，后者以个案证明为主。为了不影响反恐的时效性又保证司法审查的终局性，后者可对前者进行个案审查。从客观要件上，认定机关只需要证明某人在特定时间出现在特定地点（譬如，在重大活动期间出现在公共场所），或者装束特别（例如，穿戴特定服饰或标志）等都可用作推断其属于恐怖活动人员的依据。

3.规范认定程序

英国《2000年反恐怖主义法》第2部分“恐怖组织认定”专门对反恐认定进行了规范，该部分由“程序”和“犯罪”组成。其中，在“程序”中，规定了认定、移除（申请）、移除（上诉）、进一步上诉、上诉（定罪的后果及其他）、对苏格兰和北爱尔兰的专门规定，以及与1998年《人权法》的协调、豁免条款。对比中国，《反恐怖主义法》只是规定了申请主体、认定主体和公告主体，并未对认定程序所应规定的受理、审查、决定等环节进行明确。而有的国家为了保证认定标准和程序充分经过民意考量，其反恐认定以立法认定为准。乌干达《2002年反恐怖主义法》第10条第2款规定“部长在内阁同意的情况下，可以通过立法条款修改附件二的内容”。而附件二列举的即为恐怖组织，例如“圣主抵抗军”“圣主抵抗运动”“民主同盟军”“基地组织”。即每认定一次恐怖活动组织和人员，需要修改一次立法。

中国没有统一的反恐认定法。对于反恐认定的程序，将来，立法者可根据恐怖行为的特征设定具体操作程序。其主要应有以下三方面的内容：

（1）启动认定。《反恐怖主义法》预设了依职权（第12、16条）和依申请（第13条）两种模式。依职权模式主要是国家反恐怖主义工作领导机构根据现实情形认定或者中级人民法院根据控诉机关的起诉进行认定。对于前者，国家反恐怖主义工作领导机构在其职责权限范围内，径行开展即可；对于后者，法院不能主动认定，而只能是公诉机关提起诉讼之后，才能实施被动司法审查。依申请模式主要规定了国务院公安部门、国家安全部门、外交部门和省级反恐怖主义工作领导机构等四个机关可以申请国家反恐怖主义工作领导机构启动反恐认定。对于申请模式，未来的反恐法律应规定认定部门收到申请之确认程序、告知程序、答复程序等内容。除此之外，未来的反恐立法还应规定社会公众也可申请反恐认定工作。例如，英国反恐法律规定，认定恐怖组织的，可由民间的利益相关者申请启动。对此，中国应予以借鉴。

（2）审查核实。审查核实是认定机关的权力，关系政府的公信力。在审查核实环节，认定主体根据认定标准确认恐怖活动组织和人员的恐怖行为是否存在。然后，认定部门负责人根据审查结论做出决定。审核的重点是证据，即要审查证据的关联性和充分性。行政认定的标准较低，合理相信有恐怖嫌疑即可认定。就司法认定而言，就必须遵循“确实、充分”，遵循较高的排除合理怀疑的证明标准。

（3）公布名单。经审查核实，认定机关应统一拟制恐怖活动组织和人员的名单，并向外予以公布。以中国三次认定实践为例，其公开的内容主要是：对于恐怖活动组织，主要是分为简明介绍、实施的主要恐怖活动、主要人物、主要资金和人员来源、与其他国际恐怖组织的联系；对于恐怖活动人员，分为基本情况和主要犯罪情况，其中对于主要犯罪情况进行列举式表述。未来的反恐立法应当进一步规定，在政府公报或权威网站上以固定格式公布所有可公开的信息，明确名单的法律效力。

4.改进认定法律效力

中国反恐法律只规定了认定的“冻结”效力，没有建立全方位的认定效力体系，且未对名单的有效期间进行明确。对于认定的法律效力而言，国外规定了较为全面的制度。例如：以色列、新西兰等国规定对认定并公布的恐怖组织财产没收制度；俄罗斯规定了取缔制度；英国、土耳其等国规定了扣押、冻结、拒绝入境、驱逐出境和追究刑事责任制度；对于认定的效力期限而言，美国、澳大利亚均规定为两年有效期限，新西兰2002年《反恐怖主义法》规定，初步认定结果有效期间是30天，最终认定结果为3年。如果总检察长申请延长，高级法院可作出裁决，可再延长3年。

对此，中国应明确反恐认定的法律效力种类，不仅仅局限于冻结，而应拓展至打击恐怖主义人财物力资源的所有措施上，对于效力的存续期限，可规定两年有效期，明确特殊情形下的延长程序。

5.健全救济渠道和监督体系

就反恐认定救济，国外反恐法律规定了多种渠道，利害关系人不仅可以提起行政复议（复核），而且可以提起诉讼。例如，英国《2000年反恐怖主义法》规定，被认定者可向国务大臣申请在反恐名单中移除其名字。国务大臣应在特定的期限内对申请作出决定，且申请时需说明申请的理由。如果国务大臣拒绝申请移除，申请人可以上诉。受被禁止组织上诉委员会裁决影响的上诉一方，可以就法律问题向上诉法院、苏格兰最高民事法院或北爱尔兰上诉法院提起上诉。对于中国而言，也应建立健全动态的列名和除名机制。对于列名存有疑问或申请除名的，当事人或利益相关者不仅可以提出复议申请，也可以提起行政诉讼。由于认定部门在认定过程中主要为了反恐效率优先而实施形式审查，因而复核或诉讼程序就应侧重于实质审查，要求被申请人阐述除名相关的所有理由和证据。

对于监督而言，国外的反恐认定之监督主要有立法机关的监督、上级行政机关的监督和司法机关的监督以及社会公众的监督。例如，乌干达《2002年反恐怖主义法》规定，反恐名单应在法定期限内呈交议会。英国《2000年反恐怖主义法》规定，可以对反恐认定提起诉讼。该法第2部分第4条规定了抗辩程序。对于中国而言，应在明确立法机关监督、上级行政机关的监督之外，明确反恐认定的司法监督和社会监督，例如，检察机关认为反恐认定错误的，可以通过抗诉等形式进行监督；社会公众也可以根据自己掌握的信息进行监督，赋予其申请启动反恐认定的权利。