栗峥 等：司法改革的困境及其克服 | 司法专题

作者：栗  峥，法学博士，国家2011计划司法文明协同创新中心、中国政法大学诉讼法学研究院教授；张海霞，东营市人民检察院研究室主任。

来源：《云南社会科学》2015年第2期，责任编辑：陈慧妮。本文已获得杂志社和原刊责任编辑的授权。

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自新中国成立以来的六十余年中，中国国家发展历经了全能政府、计划经济、改革开放、依法治国，直至法治中国等多种形态，国家治理逻辑更替之大、节奏之快，令全世界叹为观止。中国的国家架构错综庞大、千头万绪，其治理结构包容了多重地域与文化的交织与融合，需要在辽阔国土之上拿捏复杂的治理技艺，构建合理的制度安排，其中路径之曲折、时续之漫长、任务之艰难，都超乎想象。

为了带动一个庞大国家，将其推向现代化的纵深之处，新一届党的最高领导层在十八届四中全会上开旨明义地指出，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。体悟这一治国方略的设计，我们不难发现，当下中国法治的发展轨迹正在其深远的历史轮辙中识别并迈向新的路径方向。

四中全会决定强调，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。当公正成为国家治理中的核心价值，司法体制改革将承载更为艰巨的挑战。被寄予厚望的中国司法是否准备好由此担当，是否有能力担负治国重任，带动庞大的几十亿人前行，司法改革是否会因受到来自各方面的阻力束缚而陷入难以逾越的困境，又该如何化解与克服，这一系列问题直接关乎依法治国的未来，不容小视。而对这些问题的体察与反思，将有助于审视与把握国家治理的内在制度逻辑，揭开法治中国的密码。

作为一个现代化进程启动之后又经历了漫长而曲折的发展历程的“后发国家”，无论是依法治国的法治梦想，还是案多人少的实际现实，都决定了中国司法改革一直以来都在一种紧迫的“追赶”节奏推进着司法。司法越落后，改革的开拓性就得越大，这几乎是世界范围内的一个通例。众多的历史旧账和巨大的赶超压力，促使中国司法改革难以耐着性子、稳着步子等待制度环境的自然进化，人们需要大量外因的注入以加速法治前行的速度。然而，不容忽视的是，无论是自上而下的顶层设计，还是自下而上的基层创新，司法改革都很难寻求外力，其动力总是来自于自身，总是体制内的司法者在改革体制并最终成为改革后体制内的司法者，即开端于己、作用于己、并落脚于己，形成一个自创生系统，一场回归原点的循环。

要想评判这场自我循环究竟是良性的还是恶性的，依赖于改革者自利性的强弱。在计划经济时代，司法机关的司法资源配置被高度控制，地方司法机关受中央与地方人事、财政的双重领导，人员与财富的分配具有高度依赖性，其自利性并不明显。然而，改革开放以后，为了改变“统得过死”的局面，充分调动积极性，一系列司法改革运动逐步打破了单一的“命令-服从”的关系结构，使各地各级司法机关的自主性大幅提升，随之而来的是各地各级司法机关作为一个相对独立的利益主体的角色日益凸显出来，单位及部门的自利性逐渐成为了司法改革中牵扯各方脉络的关键因素。

司法的自利性表现为三种形式：地方各级司法机关的自利性、司法机关各职能部门的自利性以及司法人员的自利性。由于司法最终通过“人”来运行，所以三者归根结底于作为人的司法人员的自利性。“公共选择学派的基础是一个从根本上说十分简单但却很有争议的思想——担任公职的有理性的、自私的人，其行为可通过分析其任期内面临的各种诱因而得到理解。”根据这一理论，没有理由认为，司法人员“因为具有了一种特殊身份就变成了奉行利他主义原则的天使”。对于掌控司法资源分配并处于司法改革关键甚至决定地位的司法寡头们——司法最高层以及各级司法机关中的高层群体来说，作为追求自身利益最大化的自利性主体，他们将会以各种方式摆脱司法体制改革中束缚手脚的控制，巩固司法权力与资源的垄断地位，规避或转嫁改革风险，保持司法寡头的势力，以实现自身及小圈子的利益最大化，并由此呈现出奇特的行为逻辑——“选择性执行”。当司法寡头们嗅到司法改革中的“商机”时，他们会不遗余力地力推改革，扩大优势地位；当改革倾向于对其进行限权与约束时，他们就会消极不作为或变相抵抗。司法寡头们究竟是改革的动力还是阻力，完全依赖于其对改革的打量和对自身利益的考量。而实际上，由于他们处于各级司法机关的核心位置，司法改革的推进过程是不可能绕开他们完成的。因此，司法改革的成败很大程度上依赖于他们是“唯命是从”还是“灵活变通”。

实际上，司法寡头们，尤其是位于中层和基层的司法机关中的寡头们，往往具有“灵活变通”的资本，这个资本便是对司法改革成效信息的垄断与独占。虽然司法改革的方案是自上而下的，但检验改革成效的信息却是自下而上反馈的。高层所期待的正是基层所掌控的，这恰是一种反向的控制：如果对自己而言，无利可图或陷入被动，那么即使改革总体成效明显，反馈的信息也往往是“收效甚微”；反之，如果对己有利或渐入佳境，那么即使改革惨淡，反馈的信息也是“成效明显”。基层最清楚改革的真实成本和效益，它们利用自己的信息优势往往能牵动顶层的选择，使改革成果以最有利于己的方式呈现。对信息的垄断实质上赋予了司法寡头们灵活变通的权力，由于缺乏有效的监督渠道与信息甄别手段，这种带有倾向性的、唯一的信息回馈机制就自然成为了司法自利性的保障工具。

即使是“唯命是从”也存在其致命的缺陷。此轮司法改革的目标之一即是“去行政化”，但“唯命是从”恰恰是行政化的。准确地说，司法改革并没有独立的推进机制，改革的推进依附于现行司法体制，而这一体制恰恰带有浓重的行政化色彩。司法机关及其个人既是改革者又是被改革者。改革力度越大，预示着行政执行力越强。改革正以行政化的方式去行政化，其结果必然是边缘行政现象的表面淡化与核心行政权力的隐性增强，因为没有核心行政权力的支撑，改革就难以推向纵深；而没有表面行政现象的淡化，就不足以传达改革的成效，因此，唯有两者兼备，才能达到“预期”的目标与效果。

综上可见，在特定的司法体制环境下，基于自身特殊效用目标与自利性的现实，司法机关及其个人在司法改革的进程中保留着一种“选择性执行”，改革方案的实施受到执行者自身偏好的影响，在改革的既定目标与个人利益取向相冲突时，他们很可能会将扭曲改革的轨迹，添加寡头利益，并重组司法改革的变量，使改革实际成效带有极大的不确定性与差异性。

中国司法改革的路径（包括一系列硕果）都不是建立在高度自洽的逻辑论证基础之上的。改革前夕，改革者很难对改革方案作出合理性与可行性地充分论证，根源在于认知的分散与信息的不确定。司法改革的相关认知与信息并非恒定可知，改革者与执行者、顶层与基层、理论界与实务界之间及其各群体内部成员之间，秉持着高度个性化、专业化、地方化的不同认知与判断，这些认知与判断是不同质的，所以，改革者很难以体系化的逻辑人为设计改革路线图，而只能在长期的“试错性探索”中逐步摸索。哈耶克认为，文明于偶然之中获得的种种成就，实乃人的行动的非意图结果，而非一般人所想象的条理井然的智识或者设计的产物。法治文明作为一种社会秩序形态，是“人之行动而非人之设计结果”。司法改革形成的法治秩序所依赖的认知，“从未以集中的或者完整的形式存在，而只是以不全面而且是时常矛盾的形式为各自独立的个人所掌握。”

当然，即使认知上能够达成共识，改革的风险与成本也不允许改革者采取激进式的步伐迈进。改革方案越激进，需要破除的旧有体制与制度惯习就越彻底，对既得利益圈与行事规则的冲击就越强烈，所受到的人为阻力与人际冲突自然会异常棘手，摩擦成本也会畸高。同时，激进式改革是“整体发包”、“一次性重新签约”的，成败就此一举，改革者将承受巨大的改革风险与失败的责任，需要支付的政治成本会很高，且没有回旋的余地。对于国家司法制度这样一个宏大层面上的如此“冒进”的改变，改革者很难心存足够的勇气与信心。于是，中国司法改革与依法治国方略的推进只能“分步走”，逐步从不优状态到次优状态并最终迈向最优状态。

但问题在于，我们都清楚的是，什么样的司法制度是最优的，可不太清楚的是，怎样才能从一个不优或是次优的司法状态调整过渡到一个最优的状态。尽管我们对现有司法体制的诸多弊端达成了一致的“深恶痛绝”，也持有强烈的改革热情与迫切心，但具体的步骤、实际的运行、细节的操作，改革者与理论界都是陌生的，甚至“前三拍”和“看三步”都缺少计划。于是，司法改革被迫依赖一条“放权+试错”的路径。

实际上，由于中央并未确定下一步改革的方向与路径，在具体操作上又可能存在分歧，因此，决策层迫切需要通过部分试点单位的成败效果反馈来审视下一步改革的路径选择，并验证选择的合理性与可行性，以便推广。为此，中央必须让地方在某些基本原则框架之内自由地“经营”改革，赋予其足够的自主权，并对他们在改革尝试中扩张自主权的冲动保持必要的容忍与忽略。

作为一个幅员辽阔的泱泱大国，各地各区域的司法资源品质、制度环境条件、人文意识观念具有极大的不均衡性，一个区域有效的司法制度安排在另一区域未必有效，所以，直接由中央统一划定、推行某种未经检验的司法改革方案将面临巨大的政治与社会风险。而且，体制性创新与突破往往来自于底层实践中的“尝试”，尝试必然会成败参半，甚至过大于功，只要不是自发的制度进化，而是强调人为的制度创新与变革，错误就不可避免，“试错”也就是必然的代价。司法改革的决策层深知此意，所以只能授意放权，赋予试点单位更大的自由施展空间来反复多次试错，以换取经验的总结与成功案例的累积。整个司法改革过程呈现出明显的“摸着石头过河”的试错特点，下一步的改革思路与设计，是由上一步改革的反馈总结而派生出来的，甚至是“非法”实践出来的，或者“歪打正着”、“一不小心”出来的。

这种“放权默许——尝试对错——反馈总结”的试点逻辑兼顾了经济低成本与政治高实效的双重优点。如果试点成功，证明改革方案的执行成本是预期所能承受的，净收益大于投入，且未引发司法体制内外的动荡与不安，具有较强的可行性与普适性，那么中央会以立法或者文件的形式将其合法化、常态化。如果试点失败，试验的结果表明新方案对既有制度的冲击弊大于利、收益不足，或者即使收益可观却引发诸多体制不稳定因素，进而可能产生不利的政治后果，那么中央将会终止或者废止这一方案，抑或不了了之。这一运作模式不仅为中央在改革方向、时机、路径、手段等方面提供了充分的回旋余地，而且也为地方试点的失败预留了空间与说辞。如果能将试点的成功经验推广到全国，则必然是中央改革决策有方的体现；如果一旦发现不妥而及时终结，也同样不会减损中央的权威，完全是地方试验方法不当、不得要领的表现。

同时，作为试点单位的基层也会尝到试点的好处与甜头。实际上，中央期待改革成效越急切，给予的支持性政策就会越优厚。在赋予了极大自主权的情况下，试点单位将处于前所未有的、极度宽松的制度约束环境之中，俨然成为“司法特区”与“规则自贸区”。被默认的授权会极大刺激自主性扩张的欲望，权力因边界的模糊而向外拓展。要知道，放任就会产生任性。地方会“用足政策”“打擦边球”“灵活变通”，将诸多不合规范的做法与私利渗透到宽松的体制之中。寻求自利性有了司法改革的旗号作为掩护便会一发而不可收拾。作为一个有着自身利益与特殊效用目标的试点司法机关及其个人，都会将中央政策用尽并不断扩张甚至尝试突破，此时，很有可能已经不再趋向司法决策层的改革初衷，而或多或少地偏向于自身特定的效用目标与利益。而为了掩饰其中的真实意图，并持续获取中央更大更多的支持，试点单位只能“报喜不报忧”，做足表面文章与数据粉饰，力图呈现一片繁荣的绩效最大化场景，赢得上级的首肯。有关改革中现存的问题与失败的信息将至少不会反映在自上而下的官方报呈文件中，改革中那些如此重要且真实的问题的发现与揭示只能期待高层的敏锐觉察与基层的个别良心。

中国司法改革的运行方式是“发包制”的。中央将司法改革任务、要求与预期目标一次性“发包”给下级，并逐级分配“整块任务”，各级各单位各领任务，按照计划时间表上交预期成果。为了保证任务的顺利完成，中央会同时放权给改革单位较大的自主创新空间。不过，在中央不间断授权的过程中，并未同时建立起相应有效的监控机制，权力与对权力的监督并不是同时下放的，缺乏对权力的管控与制衡，地方司法改革的自主权会本能地扩大，这就使得地方在一定程度上摆脱了中央与上级的制度化约束，而根据以往几轮改革经验，地方司法部门自主性的扩张往往会在很大程度上演变为地方司法领导个人意志的膨胀。实际上，自主创新的层级放权并不会真正落脚到基层，各级司法机关会层层截留本属于基层的自主权，司法改革的真正控制者恰恰是传达中央与上级文件精神、指导下级执行的中间层——各级司法机关中的高层领导及部门领导，尤其是“一把手”。

“发包制”的运作逻辑实际上是唯“一把手”是问的领导负责制。“一把手”要负担所有改革的得失，以政绩成败论英雄。这种落实到人的简单化改革方式客观上赋予了部门负责人大权独揽的合法性，其结果是地方司法官员的恣意专行。缺乏有效的改革权的分割与制衡机制使“原来下放给一个集体或组织的权力落入个人之手，而这个集体或组织又无法监督约束领导人手中的权力，那么国家权威的碎裂化从根本上就变成了一种国家权力的个人化和私有化，也就是国家权威的空心化（Hollowed Out）。国家、集体和组织变成了一个空壳，而个人才是公共权利真正的主体。”

强化领导个人意志的“发包制”改革将对一线办案造成三种伤害：其一，对办案人员的管控牵制了案件办理。如果维系办案人员个人发展的全部话语权全通过领导层加以控制的话，那么法官、检察官“前台”的行事将完全听命于“后台”的操作，审判权、检察权会被严格限制，法官、检察官难以有真正的办案自主权，这为司法公正、当事人权利的保障带来了诸多负面效应。这种以行政意志干预法官、检察官办案的方式，有悖于司法规律：一是使诉讼程序中应然的法治目标、程序价值、司法独立性形同虚设，使诉讼规则流于形式，司法的稳定性与可预期性被严重破坏。二是使民众失去对司法的信任、对法治的信仰，法官、检察官一旦对内屈从，对外就难以秉公，民众自然不会尊重法官、检察官。三是行政力量的强化促使民众“信访不信法”，当事人会选择触动行政神经的方式要挟法官、检察官，将司法制度信访化、“把事情闹大”博得更多的行政干预，这进一步压缩了依法裁断的可能性空间。

其二，对法官、检察官的过分把控容易滋长灰色寻利行为。由于领导层掌握对法官、检察官的绝对人事权与案件决定权，这一权力可以直接或间接为司法腐败提供温床。“正因为这种干预机制的存在，导致希望胜诉的当事人和代理人往往会尽量通过这种行政路径去影响审判人员对案件的审理。由于法院内的各级领导都具有一定行政权力，这些权力的内容构成中有的就是对案件审理或处理的干预权，而有的可以间接转化为干预权。因此，法官只要获得这些权力就可以得到自己正常收入以外的收入即经济学上所谓的“超额利润”也是“经济租金”。由于存在经济租金，租金的存在必然刺激人们“寻租”，如同利润的存在后刺激人们“寻利”一样。”为了获取“经济租金”，主管领导就成了当事人“主攻的对象”。而且，由于领导层不直接处理案件，其“主攻”的方式也就不易被人觉察。对法官、检察官而言，为了实现对自身发展上的“利好”，在领导过问或者向上级汇报之际，借机“讨好”，为未来升迁投资，或者期待“情感性回报”都是“情理之中”的。这样一来，就大大助长了司法各方的“灰色交易”，提高了司法腐败的几率。

其三，动力机制的丧失引发“退出一线”的功利倾向。行政个人意志的过度侵蚀极大地挫伤了一线法官、检察官办案的荣誉感与积极性，因领导审批的存在，办案正确并非功劳，办案错误却是责任。独立的思考、自由的裁量、解决疑难案件的成就感全然消逝，办案的动力与责任心逐渐弱化，难以激励法官、检察官的司法工作。其结果是一线法官、检察官消极怠工、疲于应付，诱发强烈的等待或依赖领导决定的意识，缺乏自主性与自觉性。与此同时，一旦在一线积累了一定的年份与业绩，经验丰富的高素质办案法官、检察官便急于脱离一线辛苦，转而追求清闲而又有提升空间的二线岗位。当全体法官、检察官都经历或者意识到这一点时，一线办案人员的填补只能依靠刚刚入职、缺乏经验和能力的新手，这样一来，一线业务部门不再是一个聚集优秀司法人才的场所，而成为一个锻炼新手的培训基地和法官、检察官升迁的跳板。

个人意志的突显不仅会伤及一线办案，同时还会影响领导层的工作重心。就地方司法“一把手”而言，改革的效用目标存在一定的矛盾——改革公共利益的最大化与政绩最大化之间的冲突。在20世纪90年代以前，两者的冲突并不明显，政绩的最大化正是以公共利益的最大化为主体的。但进入21世纪，随着各地经济攀比与政绩竞争的多重压力，追求短期政绩的机会主义开始成为地方司法领导的普遍冲动，并进而变成了他们的核心政治偏好。对于身处干部岗位考核机制与司法指标化管理之中的司法领导，政绩最大化是实现其政治晋升的最主要资本，当两者发生冲突时，牺牲改革公共利益很可能成为他们的选项。而一旦既独握改革大权，又带有政绩最大化的偏心，那么这些改革的实际操控者将以功利化策略弯曲改革路线，引发改革运行过程中的一系列变异。

况且，追求司法改革的长期打算与长效机制的建立并不符合官员任职期限与届别的实际现实。领导职位的频繁变动与官员的普遍流动客观上限制了改革的目光，使其只能聚焦于那些能够在短期速见成效的政绩工程，其结果是，司法改革的诸多方面被选择性执行，上届推行的举措被搁浅或终止，需要持续的已不再兑现，新的项目重点被重新推崇，改革的“中心工作”发生根本的转移，这些都会极大地冲击司法改革的常规程序与机制，打乱改革的步伐与节奏，加剧改革的低效率。

那么，新一届司法领导如何在短期内快速有效地完成政绩最大化的呢？答案是依赖“政治动员”。“政治动员”是中国行政管理模式的一项重要方式，即“在国家利益、民族利益、人民利益的名义下，运用思想舆论和宣传教育等政治社会化手段调动民众对执政者及其决策的认同、支持和配合，从而加强政治体系的施政能量，促进决策的贯彻执行。”当某项司法改革工作对政绩的凸显与自利的维护具有重要作用时，地方司法领导往往会将其提升到政治任务高度，标注为“中心工作”，通过自上而下的政治动员，集中力量突击开展。这种动员方式有三大优势：一是一旦被抬高到政治任务高度，便可以不计成本，不顾其他因素，动用一切手段，不达目的不罢休；二是一旦用政治动员的方式推行，便可以不问程序与过程，不拘泥于政策规范与常态要求，“不按套路出牌”，只求结果；三是一旦以政治动员的理由推广，便可以以行政手段集中人力、物力、财力，调动司法程序中难以调动的党政能量突击解决问题。这种采取一切手段、突破极限的方式自然比常规的改革措施奏效得多，达到短期的高效力也轻而易举，但是可以想象，其背后伤害的却是司法的规范化与程序化，如此以来，改革的规矩会被颠覆，要知道，“以无规矩的方式进行改革以建立规矩”是难以自洽逻辑的。

不仅如此，当以政治任务的动员方式将一项改革工作变成“中心工作”、以压倒性的行政力量促使职能部门贯彻落实时，司法职能部门的常态化规范与既定程序也被破坏，他们变成被动地等待上级部署“中心工作”、直接执行“中心工作”的“载体”与“工具”。而越出正常案件办理与司法运行的范围，重新定位某项行政色彩浓郁与个人意志鲜明的“中心工作”，很有可能使司法体制走向无序。当没有什么不能逾越、没有什么不能突破、没有什么不能改变时，改革就失去了方向与意义。

为了保持司法改革的同质性、一贯性和纯粹性，防止改革陷入上述困境、预防风险，单纯强化司法体制内改革的具体措施是不充分的。笔者认为，应该在司法改革之外着力开拓“第二战场”，至少包括三个方面：

其一，建立独立的信息反馈体系。司法改革中流动的血液正是信息。由于行政体制的特点，“上令下从”并非难事，改革能否确保上下一心、步调一致，关键是看自下而上的信息反馈是否准确、畅通。无论好坏，顶层能够得知基层的真实状况是改革成功的首要保障。因此有必要建立一个独立司法体制之外的、不受司法体制干扰的信息反馈机制。为了突出独立性，笔者建议，上级司法部门应派员常驻试点改革单位，其派驻人员的人事、薪金、管理仍归属于上级部门，派驻人员的主要任务是观察、参与、收集试点单位的实际改革情况，整理统计数据，走访具体办案人员，广泛听取基层的呼声与意见，并汇总所有信息，制作改革适时跟踪报告，定期逐级上报。信息反馈者必须中立，否则所反馈的信息必会带有主观性与自利性，从本单位中选择本单位人员反映本单位情况并经本单位领导审批后上报的信息，其偏差程度可想而知。因此，委派中立超脱的信息员常驻改革一线，充当改革的“前哨”和“侦察兵”，其作用不可小视。

同时，为了全面掌握各地改革的整体状况，中央司法体制改革领导小组还应建立专门的信息分析与处理部门，引进专业技术人员与法律从业人员，对全国各地汇总而来的海量信息进行分类、甄别、统计、加工、制表、绘图等，形成反映全国司法普遍问题与现象的颇具说服力的调研报告。只有掌握准确、全面、科学的改革分析报告，决策者的“顶层设计”才有的放矢，才能有针对地计划下一步改革的方向与步骤。

其二，建立内部制衡机构。为了防止司法改革中的“一言堂”，避免自利性的过度泛滥，司法体制内部应建立权力制衡结构。一种可行的方案是试点单位建立司法改革协调委员会，以全面负责本单位各项改革措施的开展。司法改革协调委员会的委员由三部分组成：第一部分是该司法机关主要领导以及各部门负责人；第二部分是吸收各领域从事一线实际办案的司法人员代表，代表的人数应当考虑到本单位人员结构的实际比例，按照比例产生，比如，某司法机关从事一线办案的司法人员，按照60后、70后、80后的年龄比例，总比为1:2:3，那么吸收进入委员会的委员代表也应按照此比例产生，其他标准（如性别、工龄等）皆可以依据比例原则产生，以保障代表真实反映该单位成员的真实结构；第三部分是吸收本单位之外的法律人士，尤其是既熟知法学理论又熟悉法律实务的专家学者，这一群体既专业又中立，如果人数规模与第一部分领导层相当，则可以很好的中和司法机关领导的垄断性与自利性，实现权力的有效约束。司法改革协调委员会可以采取集中讨论协商的形式落实改革的具体措施，当遇有意见分歧时，可以以每人一票的方式投票表决，以确定最终的方案。该方案可报呈上级部门委员会讨论，如被驳回，可以重新协商或者邀请上级部门委员会委员参加，共同商定。这种民主参与与权力制衡方式可以有效防止改革权的私用与滥用，而且可以注入更多公共利益与司法人员普遍需求等因素，矫正单一的司法政绩观。

当然，权力制衡的方式是多种多样、不一而足的。各地区、各单位可以根据自身组织与工作习惯的实际情况灵活多样地设计选择符合本土资源与特色的形态，无论怎样的形态，只要充分融入各层级、各类别司法人员的多方利益与需求，均可以有效束缚私利与恣意。

其三，建立长效的问责机制。司法改革成在长效机制的确立，败在急功近利。为了防止领导干部以任届为限，追求短期利益，破坏改革长效机制，笔者认为，必须建立长效的问责机制，以此取代政绩考核制。政绩考核制是一种积极推进型的激励机制，即“创出政绩奖励，闯不出就要打板子”。这种运行机制从本质上而言是行政化的，而非司法化的，与司法运行的规律与法治价值的追求相悖。问责机制是一种相对消极的机制，即仅在存在明显或者重大过失时才予以问责，也就是说，“没有政绩不惩罚，捅了篓子才打板子”。这种激励机制实际上是使司法改革的实际操作者稳住步子，“一步一个脚印”地把改革方案落实到位，不图快、不图速见成效，只求对法治有益。同时，“捅了篓子打板子”也是对领导层消极不作为的一种控制与约束。长效的问责机制可以超越任期与届别的限制，对作出决定的领导给予终身追责的可能，以防止其因变换岗位而脱责。其实，长效问责机制的最大威力在于威慑，迫使司法改革操控者精心推敲、谨慎决策，确保司法改革平稳而有力。

 “谁在改革中受益？”这是司法改革中最需要回答也是最难回答的问题，它包括两个层面：一是“谁该在改革中受益？”二是“谁会在改革中受益？”我们当然希望这两个问题的答案是一致的，但是，如果我们不小心区分两者的差别、不谨慎对待彼此的关系，不时刻做好隔离与防范，那么，期待答案的一致就只会是我们的一厢情愿与黄粱美梦。要知道，在一个偌大的司法体制改革之中，有太多人、太多事与太多利益，让两个问题混淆不清。司法改革的首要任务就是要防止这两个问题上演“双簧戏”，因为凡是看到这场“双簧戏”在上演的人都将是这个法治时代的悲剧人物。