（项目融资第172讲，城投信仰与地方政府债务
化解
。第一部分：江苏镇江债务化解方案得到财政部认可，制定了6个文件。第二部分：国开行置换隐性债务传闻下 镇江城投发行利率向下。第三部分：
地方政府如何化解债务与融资平台生死攸关
。
本期以镇江为例，分析地方政府债务问题，并探讨解决办法。
大部分金融人都会有
城投信仰，做项目时更看重城投背后的政府信用。只是随着各地政府债务的披露，一个江苏镇江，2017年末城投有息债务余额就有2800多亿元。看到这个数字，我们的城投信仰还那么坚定吗？
有人说：地方政府化解存量债务，不是解决了“借新还旧”的问题就可以，更要解决如何降低债务规模的问题，“减少债务存量”+“借新还旧”才是化解债务的稳妥方法。小编深以为然。
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澎湃新闻报道，据江苏省纪委省监察委网站消息称，镇江市在债务化解方案已得到财政部认可，并制定了相关文件、细化了有关举措。此前镇江在全国率先提出化解隐性债务方案，用
借款置换非标债务
。
此前据彭博社消息，江苏省考虑将镇江市作为该省债务化解的试点，国开行等多家银行将为此提供长期低息贷款。
镇江试点化解地方隐性债务方案的设想，总体上，由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款，利率在基准左右，由镇江市财政局下属的江苏金信产业发展基金有限公司作为承接主体，再以普通借款方式投放到镇江各城投平台，主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标。
在江苏省纪委省监察委网站刊发的《镇江市：“三聚焦”强化对重点领域资金监管》一文写道，在债务化解方案得到财政部认可后，派驻财政组跟进方案执行，跟进制度完善，参与制定《镇江市关于加强政府性债务管理的实施意见》《镇江市政府性债务管理工作问责办法》《关于印发镇江市市级政府性债务债务风险应急处置预案的通知》等6个文件制度，研究细化12项措施，刚性规范债务化解工作。跟进监督考核，在违法违规融资方面，严查违纪违法行为；在年度考核中，把债务化解成效作为考核重要指标。
江苏省的城投债余额及平台数量长期位居全国第一，截至2018年6月底，存量城投债余额为1.3万亿元。据国盛证券2018年8月的研报指出，镇江市一般公共预算收入284.34亿元，但其有息负债已经高达3934.18亿元，经调整债务率（城投有息债务/一般公共预算收入）1383.62%，居江苏省所有地级市之首。
2018年11月，江苏省召开了地方政府隐性债务化解工作推进会，部署有关工作。江苏省政府要求各地采取有力有效措施，进一步摸清情况，深化细化化债方案，严防新增隐性债务风险，研究解决重点地区、重点领域的突出问题，正确处理好稳投资与化债的关系。在2018年度江苏省全面从严治党主体责任述职会上，省委书记娄勤俭进行点评指出，“镇江市在重点领域监管方面存在薄弱环节，政府隐性债务风险突出，甚至存在腐败问题。”
镇江市政府官网公布的《政府工作报告（摘要）》显示，市长张叶飞提到，当地发展中还存在一些深层次矛盾和问题，他归纳为5个方面的问题，其中之一便是“影响社会稳定的隐患依然较多，地方政府隐性债务、非法民间金融活动、安全生产等领域的风险隐患不容忽视”。
镇江市也由此主动提出债务化解方案。
根据镇江市长的2019年度政府工作报告，2018年，镇江预计实现地区生产总值4050亿元，增长3%。这一数据远低于江苏全省平均增幅。
（摘自：澎湃新闻）
第二部分：国开行置换隐性债务传闻下 镇江城投发行利率向下
国开行置换隐性债务的传闻下，镇江区域城投的发行利率一路向下。
比如镇江城建（主体评级AA+）：
1月初发行的超短融利率是6.7%，1月下旬的利率已降至5.9%，2月中旬进一步下降到4.8%，2月下旬已经降至4.5%。
两个月不到，镇江城建（超）短融发行利率已下降220BP。而且2月下旬发行的“19镇江城建CP001”期限还是一年的（期限更长，利率更低）。
再比如，镇江国投（主体评级AA+）：
1月初发的超短融（期限0.33年）利率为6.8%，2月底发行利率（期限0.74年）已降至4.98%。两个月时间，发行利率下行了182BP。
二级市场上估值也在下行。比如19镇江城建SCP002发行以来估值下降了70多个BP，估值降至6%以内。
下辖县级市丹阳跟着沾光。“18丹投SCP003”估值也在快速下降。
虽说降准后市场流动性大幅改善、一级发行火热，城投债受到热捧，但镇江这下行幅度，无疑是城投中的黑马。债市老司机想抢都不一定抢到。
这些都得追溯到1月中旬，当时盛传镇江获得国开行贷款支持。于是乎，债市老司机纷纷前往调研，镇江城投的发债利率和估值一路向下，似乎进一步印证传言的可靠性：现在的镇江已不是原来的镇江。
但是实质有没有变？
一方面，镇江的隐性债务规模很大很大，省委书记罕见亲自点名；（江苏省委书记：镇江隐性债务风险突出，甚至存在腐败问题）
二是置换隐性债务的方案有待国开行总行批准，八字还没一撇；
三是即便置换了，但债务余额没有减少，付息压力也不小。
比如西部某省，2014年甄别时多报了政府债务，争取了较多的置换债，减轻了当期的偿债压力，但现在置换债陆续到期，还本付息压力加大，同时隐性债务压力也不小。
简言之，镇江依然是风浪中颠簸的船。短短两个月，镇江及其城投基本面显然没变，唯一的变化是来自开行的贷款，但目前开行总行都没有承认。
多年风口浪尖的镇江应对已炉火纯青，现在不否认不承认，于是乎：贷款未到，而债券已稳。
那么，抢镇江债是富贵险中求还是火中取栗？
长期看，金融业供给侧改革横空出世，大有改变“实体需求和金融供给不匹配”的架势。换言之，金融业不要老盯着城投、国企，得开拓下其他业务。
（摘自：避险山庄）
导读：
一、平台公司是地方政府债务形成的重要载体
（一）资金短缺是平台公司代政府举债的重要推力
（二）不规范运作是平台公司背负政府性债务的原因
（三）平台公司债务成为政府隐性债务的主要组成部分
二、地方化债中带来融资平台生存难题
（一）资金短缺是地方融资平台的主要瓶颈
（二）债务循环是地方融资平台生存的难题
（三）惯性思维是地方融资平台转型的阻力
（四）经营管理能力是融资平台发展的障碍
三、地方政府化债关系融资平台未来命运
（一）地方政府化债倒逼融资平台顶层设计
（二）地方政府化债倒逼融资平台债务重构
（三）地方政府化债倒逼融资平台解放思想
（四）地方政府化债倒逼融资平台发展转型
2014年以来，尽管针对地方政府债务管控的政策不断出台，但并没有从根本上遏制住地方政府的融资冲动。同时，由于历史形成的地方政府存量债务，在规模、结构以及形成原因等方面，没有彻底调查清楚，造成了地方政府存量债务化解与政策之间的脱节。近年来，随着地方政府融资余额的快速增长，地方政府的债务风险和财政风险也呈现出迅速扩大的趋势。
国务院、财政部先后出台了一系列关于地方政府债务管控的政策，对地方政府举债和地方融资平台的运作进行规范，其中包括《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）等。上述政策对地方政府违法违规融资进行了全面封堵，同时对地方融资平台的融资和运行，也带来了直接的约束。
特别是财政实力相对薄弱的地区，在沉重的债务压力面前，地方政府不仅需要积极面对日渐严重的债务风险，同时就增强财政偿付能力和经营城市而言，地方融资平台的生存和发展问题，也必然成为要统筹兼顾解决好的一大问题。
一、平台公司是地方政府债务形成的重要载体
（一）资金短缺是平台公司代政府举债的重要推力
1994年的《预算法》要求地方政府不准发债券，列赤字，中央政府主要采用国债转贷的方式解决地方政府的资金缺口问题。2008年全球金融危机后，4万亿的经济刺激要求地方政府筹集大量资金，2009-2011年，中央政府每年代地方政府发行2000亿政府债。2011年《地方政府发债试点办法》出台，首批上海、广东、深圳、浙江可额度内自行发债，财政部代办还本付息，后逐渐将试点范围扩大至10个省市，政府债券逐渐扩容，但杯水车薪。从实际数据来看，1993年地方政府收入占78%，支出占71.7%，分税制改革实施后地方政府收入降至全国财政收入的44.3%，而支出仅下降了2个百分点。鉴于2015年前我国《预算法》不允许地方政府发行债券或者列赤字，面对如此巨大的资金缺口，地方政府债务往往由政府融资平台出面形成。
（二）不规范运作是平台公司背负政府性债务的原因
平台公司作为地方政府“天才般的创造”，在提速城镇化建设，促进地方产业投资等方面发挥了重要的资金抓手作用。但平台公司的融资能力主要源于地方政府的资产支持和财政信用背书，在资金使用方面并无太多的自主权，成为了地方的“钱袋子”、“第二财政”，甚至账上没有隔夜钱。在“财政保运转、城投保发展”的思路下，囿于自身造血能力不足，平台公司只能通过“滚雪球式”的开展投融资运作，资产总量和债务规模不断增长，积累了大量政府性债务。
（三）平台公司债务成为政府隐性债务的主要组成部分
从政策导向来看，尤其是国发〔2014〕43号文后，中央计划通过督导地方政府建立“借、用、还”一体化政府债务管理机制，严格控制债务规模和负债成本，抑制地方政府性债务无序和不计成本地扩张，并希望通过债务甄别和置换来解决包括地方融资平台代政府举债融资的问题。但由于地方政府对2014年债务清理和甄别的政策，在理解和统计上报方面存在偏差，导致实际的存量债务远大于经甄别纳入置换的债务。不少债务被人为地划归地方融资平台，隐瞒了下来。此外，这几年债务置换的进度不快，加之2015年以后各地平台公司举借的政府性债务爆发式增长，种种原因导致平台公司存量债务总额居高不下，偿债压力明显加大。
二、地方化债中带来融资平台生存难题
（一）资金短缺是地方融资平台的主要瓶颈
近年来，经济新常态使得我国宏观经济从高速发展调整到中高速发展，告别过去30多年10%的高速增长，变化到7%左右甚至以下，必然带来政府投资强度的减弱，但是我国新型城镇化进程依然会持续。 “十三五”期间，即到2020年，要解决约1亿进城农业人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区就地城镇化的问题，要实现“三个一亿人”目标，至少需要40万亿元的城市建设投资，即每年需6至8万亿元的投入。而大量基础设施投资的产生，地方经济社会发展的投入，战略性、新兴产业的培育与崛起，无一不需资金的推动。
此外，近期湖南耒阳、安徽六安、内蒙古通辽发生的公职人员欠薪、债务实质性违约等事件持续酝酿，管中窥豹可见一斑，各地政府性资金紧张已成不争的事实，存量债务的还本付息需要大量的资金。在资金短缺长期存在，地方融资平台发展也离不开资金支持的现实面前，这不仅直接考验各级政府和地方融资平台资源、资产、资金和资本的运作能力，同时也成为了地方融资平台生存和发展的主要瓶颈。
（二）债务循环是地方融资平台生存的难题
存量债务化解是摆在地方政府和融资平台面前的一个共同难题，相比于过去到期要偿还政府债务，一直是十个坛子九个盖，东挪西借最终盖上。现在严厉管控地方政府举债融资以后，政策允许的地方政府融资渠道非常有限，靠资金腾挪化解到期债务愈发困难，抛开彻底化解债务，单就平缓债务、实现债务的可循环，已成为一种奢求。
目前我国地方政府融资平台数量已突破一万家，绝大多数的地方融资平台在脱离政府信用背书以后，并不具备独立融资或偿债的能力，加上绝大部分地方融资平台缺乏稳定的收益，基本是依靠政府财政支持和滚动融资，才能维持资金的平衡，因此要及时、足额的偿还存量债务，风险相对较大。
根据中国社科院财经战略研究院发布的《中国政府资产负债表2017》显示，从2010年至2015年，如果计入社保基金缺口的参考值，政府总负债从约40万亿元增至约70万亿元；如果不计入社保基金缺口的参考值，政府总负债从约30万亿元增至约60万亿元，5年间分别增长了约70%和约100%，说明政府负债规模还在较快增长。地方融资平台在政府性债务及融资功能剥离以后，举债偿债的负担不但没有放松，相反因借新还旧、拆东墙补西墙而压力更大。不少地区的地方融资平台，正面临越来越大的生存压力。
（三）惯性思维是地方融资平台转型的阻力
纵观平台公司发展的过程，早期地方政府往往是为了项目融资而搭建平台公司，除了以融资为目的，一般不会去考虑它的市场化经营问题。加上平台公司成立伊始，核心人员绝大多数来自于政府部门，公司的管理体系和方式，也多采用具有强烈政府色彩的管理体系和方式，平台公司的重大投资决策、融资计划、项目来源以及人事任免权等均由政府领导决定。
长期以来，平台公司已经失去了在政府面前的话语权，俨然已经成了政府部门，长期习惯于被动的任务式管理，甚至已经不再具备作为企业所应有可持续发展的市场竞争力和成长性基因。地方政府和职能部门主要领导也习惯了把平台公司视作资金抓手和项目抓手，通常不考虑其可持续运营发展。在如此理念下，政企分离、市场化转型、企业的经营和投资等，已变得尤为困难。政府主要领导和平台公司负责人的惯性思维，已成为平台公司转型的最大阻力。
（四）经营管理能力是融资平台发展的障碍
当前，我国经济社会发展已经进入中国特色社会主义的新时代，新时代更关注高质量发展，要求我们注重战略思维和结构优化，强调提质增效，避免随波逐流，政府投资项目需要质量型差异化的集约增长，取代速度型模式化的粗放发展。当前不少地方政府投资项目在规划、可研、立项、土地配套、投融资、建设和管理等各个环节不同程度地出现盲目决策、脱离实际和人为造城的现象，直接导致投资成本上升和投资效率下降。
地方融资平台业务既涉及政府性投资项目的融资、建设、运营和管理等方方面面，也涉及到国有资本的投资和运营管理以及在竞争性行业的投资和运营。因此，需要通过各种投融资和市场经营活动的开展，不断提高地方融资平台公司在基础设施和公共服务领域的管理和服务水平，提高它们在市场化经营和企业运营管理方面的水平。
过去由于大量的地方融资平台脱胎于政府部门，按照行政化管理方式运作，缺乏市场竞争意识和相应的资产经营与管理水平，地方融资平台的管理体制和运行机制问题、国有资本投资和运营效率问题、人才培养和激励问题等已成为约束地方融资平台健康发展的障碍。
地方融资平台未来能做什么？
根据中国现代集团现代研究院发布的《地方政府融资平台（1.0-5.0）版本说明书》，地方融资平台公司因为不同的运行管理水平，在职能定位、业务布局、运营管理等方面也不尽相同。
地方融资平台需要重新对自身的发展和功能进行定位。比如：
剥离政府融资职能后，平台公司在建设、运营、投资、开发、资本运作等其他领域是否有新的突破口？
为了涉足这些领域，地方融资平台需要打造什么样的核心竞争力？
整合哪些资源？
建立什么样的组织运行机制？
匹配哪些人才？
制定哪些相适应的制度流程？
以上这些都是地方融资平台在转型和发展定位过程中一并需要解决的问题，否则地方融资平台的转型和发展就会沦为空谈，甚至在发展的道路上使自己陷入绝境。
三、地方政府化债关系融资平台未来命运
（一）地方政府化债倒逼
融资平台顶层
设计
地方融资平台的转型离不开政府支持，特别是政府性债务的划断，其中最关键是要明确政企债务、重塑政企关系，打造独立的市场经营主体和核心竞争能力。通过有效划断地方政府与地方融资平台债务关系，使平台公司轻装上阵；通过政企分离和政资分离，将平台公司从政府的附属机构转变为紧贴政府的独立市场主体。
要做强做大地方融资平台，首先，要理顺地方融资平台与地方政府以及相关职能部门的关系，真正实现地方融资平台与政府间的合作，以政企“契约”关系开展。
其次，要明确地方融资平台的转型发展
定位
，为地方融资平台实现“自主化决策、市场化运行、企业化管理”奠定基础，特别是要减少政府领导和相关部门对地方融资平台日常经营的干预。
第三，地方融资平台的战略目标体系不应单纯以经济效益或社会效益为主，应该是社会效益和经济效益长期和有效的结合。因此，地方融资平台的发展目标，不仅要关注地方政府以及债权人的诉求，也要反映其它利益相关者包括国有资产持有者、行业管理者、公司管理层以及员工的诉求。这种自上而下又自下而上体系的建立，必须要有一个科学、合理的顶层设计，同时也需要有一套完善的政策和制度保障，需要一个能持续运行和最终落地的方案。
