全球碳定价机制发展态势及建议

碳定价机制是将温室气体排放以吨二氧化碳当量为单位给予明确定价的机制，包括碳税、碳排放交易体系（Emission Trade Scheme, ETS）等。在全球范围内，碳定价政策工具是遏制气候变化、加快向温室气体净零排放过渡的最具效益且灵活的举措之一。全球2023年在运行的碳定价政策机制共75种，其中39种为碳税，36种为碳排放交易体系。截至2024年4月，全球碳定价机制覆盖的温室气体排放量达130亿吨二氧化碳当量，约占全球温室气体排放的24%，2023年新覆盖排放量超4亿吨二氧化碳当量 ^[1] 。目前，我国碳定价政策机制还处于起步阶段，但随着双碳目标的进一步落地，逐步完善的碳定价政策有望为我国实现双碳承诺贡献关键力量。

一、全球碳定价发展态势

全球碳价稳步创新高，但远低于《巴黎协定》目标所需水平。受收紧配额、扩容覆盖行业等影响，欧盟碳价在2023年2月上涨至100.19美元/吨，首破100美元/吨 ^[2] 。2023年，欧盟平均碳价为96.29美元/吨，高于2022年和2021年的86.52美元/吨和49.77美元/吨 ^[3] 。北美碳市场在2023年的平均碳价为15.3美元/吨，分别是2022年和2021年的1.11倍和1.77倍。据世界银行估算，为实现《巴黎协议》目标，2030年碳价需要上升到61~122美元/吨区间。

高收入国家仍在全球碳市场中占据主导地位，而中等收入国家和地区逐步开始考虑实施碳税和 ETS 。高收入国家在碳定价的覆盖范围、价格和收入水平方面处于领先地位。相比之下，中东和非洲地区的碳定价工具仍处于发展初期，覆盖范围和工具的完备程度均有待提升。目前，南非的碳税是非洲唯一实施的碳定价机制。

欧盟碳边界调节机制（ Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM ）的启动为碳定价发展增添了强大的推动力。 CBAM 对进口高碳密集产品设定了碳价，从 2026 年开始，向欧盟出口的生产商需要支付生产国碳价与欧盟碳排放交易体系中碳配额价格之间的差价，这促使各国政府考虑实施碳定价。印度、印度尼西亚、摩洛哥、土耳其、乌克兰、乌拉圭和西巴尔干等国家已经实施、调整或正在考虑实施碳定价。澳大利亚、加拿大和日本也在权衡实施其国内的碳边界调节机制。英国已宣布将于 2027 年引入 CBAM ，其范围与欧盟大致相当。

新兴经济体对碳定价的关注重点包括气候变化减缓政策和转型风险管理等。印尼在 2023 年初启动了针对燃煤电厂的 ETS 。土耳其在 COP28 会议上宣布，一旦相关立法生效，计划于 2024 年 10 月启动能源和工业部门为期两年的 ETS 试点。印度于 2022 年通过了碳市场的法律基础，并在 2023 年内建立了碳市场机构的组织框架。此外，包括阿根廷、智利和哥伦比亚在内的其他拉丁美洲国家也在努力建设 ETS 。

电力和工业部门是碳定价的主要覆盖对象，航空航运和废弃物处理等新行业逐渐被纳入范围。德国、韩国和新加坡的碳定价涵盖固体废物或废物焚烧，英国将在 2028 年开始将废物能源和废物焚烧排放纳入碳定价。韩国和上海的 ETS 分别从 2021 年和 2016 年开始覆盖海运排放。欧盟已经开始分阶段对所有进入欧盟港口的大型船舶的二氧化碳排放进行申报，从 2026 年开始，还将考虑 CH ₄ 和 N ₂ O 的排放。

二、重点碳定价工具发展态势

1 、碳排放税

自 2016 年起，碳税政策进入了深入拓展阶段。随着 2016 年《巴黎协定》的签订，碳税作为重要的减排政策工具，不再仅限于欧洲国家，哥伦比亚、加拿大、新加坡、南非等国家也开始尝试征收碳税，推动碳税逐步进入深化拓展阶段。

在税制设置方面，各国因税制体系不同，对碳税的设置也各有不同，主要分为三种情况：一是将碳税作为独立税种进行单独征税；二是将碳税纳入环境相关税种，通过对排放到空气中的二氧化碳或其他温室气体进行征税；三是将碳税纳入能源或资源相关税种，将其作为其中的一项税目进行征收。

从碳税涵盖的温室气体来看，法国、英国、墨西哥、爱沙尼亚、芬兰等国家仅对二氧化碳的排放征税，主要原因是二氧化碳排放占整体温室气体排放的比例较大。2022年，全球温室气体排放总量约为537.86亿吨二氧化碳当量，其中能源活动排放量达到383.71亿吨二氧化碳当量，占全球排放总量的71.34% ^[4] 。丹麦、挪威、波兰等国家则规定对所有温室气体排放征收碳税，以加强碳税的减排效果，达到更严格的减排目标。另外，西班牙碳税仅对氟化温室气体征税，目的是遏制氟化温室气体的排放。

从碳税涵盖的行业来看，部分国家对所有行业征收碳税，但为避免碳税对行业产生较大冲击，一些行业享有部分豁免。冰岛碳税覆盖所有行业，但工业、电力和航空行业有部分豁免；日本的碳税也覆盖所有行业，但工业、电力、农业和运输行业有部分豁免。其他国家主要对工业、电力、建筑和运输等高耗能行业征收碳税，但仍存在部分豁免情况。例如，法国碳税主要覆盖工业、建筑和运输行业，但这些部门和其他部门均存在豁免情况。

2 、碳排放交易市场

截止2024年1月，全球共计运行36个碳排放交易市场，所在地区的GDP和人口全球占比分别为58%和33%，覆盖18%的全球温室气体排放总量 ^[5] 。此外，现有8个计划实施的碳市场，包括智利、阿根廷、巴基斯坦、马来西亚、菲律宾、泰国、美国马里兰州和中国台湾等；14个正在筹备的碳市场，包括哥伦比亚、巴西、乌克兰、土耳其、印度、越南、日本、美国纽约州、加拿大全国石油和天然气碳市场及欧盟第二碳市场等。

从碳排放覆盖率看，目前主要国家（地区）层面碳市场的排放覆盖率在 12%~77% ，其中 ETS 覆盖率排名前三的是加拿大新斯科舍省（ 87% ）、加拿大魁北克省（ 77% ）及美国加州（ 74% ）。我国全国碳市场和试点地区的碳市场覆盖率分别为 44% 和 39% 。全国碳市场第一个履约周期年覆盖的全国温室气体排放量约为 45 亿吨二氧化碳当量。

从行业覆盖范围看，新西兰碳市场覆盖行业最多，包括电力、工业、建筑、交通、民航、废弃物、林业七大行业，其次是韩国碳市场，覆盖电力、工业、建筑、交通、民航、废弃物六大行业，我国全国碳市场目前仅覆盖电力行业，地方性碳市场试点则覆盖率电力、工业、建筑、交通、民航五大行业。

3 、碳信用机制

碳信用机制（也称自愿减排机制）是用于登记、审核并签发碳信用的制度。清洁发展机制（ Clean Development Mechanism, CDM ）是全球最早实行且规模最大的自愿减排机制之一，是《京都议定书》设计的三种碳交易机制之一。

在 2020 年之前，欧盟碳市场允许企业通过购买碳信用以部分履行其强制减排义务。 2004 — 2012 年，中国开发了超过 10 亿吨的核证减排量（ Certified Emission Reduction, CER ），占所有 CDM 项目所开发减排量总量的 50% 以上。然而，欧盟随后对 CDM 碳信用的质量产生质疑，导致碳信用价格在 2013 年前后从每吨 20 美元的高点下跌至不足 1 美元。

自 2021 年以来，多重因素推动了碳信用需求的快速上升，包括欧盟碳配额价格的大幅上涨、中国启动全国碳配额市场，以及越来越多的企业宣布净零计划等。然而， 2022 — 2023 年，全球自愿碳市场波动较大，主要受碳信用质量问题及欧盟禁止企业发布误导性 “ 碳中和” 声明等政策的影响。

从趋势来看，自愿碳市场的买家越来越注重碳信用的“质量”。市场对高诚信度、高质量且对温室气体减排之外还有其他环境贡献的项目的碳信用需求持续强劲，并且买家愿意为此支付溢价。这表明市场对优质碳信用的认可和需求在不断增加。

三、我国碳市场运行成效及态势分析

我国目前实施的碳定价机制仅有碳市场，碳税处于研究制定阶段，内部碳定价在部分企业被采用。整体而言，我国碳定价机制的发展处于加速发展阶段，碳市场是推动实现双碳目标的重要政策工具，对碳定价发挥基础性作用。

全国碳市场发展影响持续扩大。2024年1月，全国温室气体自愿减排交易市场正式启动 ^[6] ，与强制碳市场共同构成全国碳市场体系。强制碳市场对重点排放单位排放行为进行严格管控，自愿碳市场鼓励全社会广泛参与，两个碳市场独立运行，通过配额清缴抵销机制相互衔接。我国碳排放权交易市场于2021年7月启动上线交易至今，共纳入重点排放单位2257家，年覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，是全球覆盖温室气体排放量最大的市场。

全国碳市场建设进展显著。2024年1月，国务院颁布《碳排放权交易管理暂行条例》 ^[7] ，自5月1日起施行，是中国应对气候变化领域的首部专项法规，与部门规章、规范性文件以及技术规范等共同构成全国碳市场政策法规基础框架。除此之外，全国碳排放权交易市场第二个履约周期（2021—2022年）配额分配盈亏基本平衡。截至2023年底，2021、2022年度配额清缴完成率分别为99.61%、99.88%，较第一个履约周期进一步提升，位于国际主要碳市场前列。

全国碳市场发展成效逐步彰显。全国温室气体自愿减排交易市场启动以及《碳排放权交易管理暂行条例》的发布，释放出积极信号， 2024 年 4 月 24 日，全国碳排放权交易市场收盘价首次突破每吨百元。碳排放权的绿色金融属性获得越来越多金融机构的认可，碳排放权交易价格为开展气候投融资、碳资产管理、配额质押等锚定了基准价格，撬动了更多绿色低碳投资，促进火电行业能效提升、能源结构调整，显现出对绿色低碳高质量发展的积极推动作用。

四、小结与建议

目前世界各地运行的碳定价机制共计 75 种，尽管在许多层面上碳定价取得持续的积极进展，但要实现《巴黎协定》的目标，还需付出更多努力。我国碳价发现机制初步形成，但较成熟的碳价市场占有率偏低。虽然已取得良好成绩，但作为后入者，碳定价机制初步阶段仍面临诸多问题，特提出以下几点建议。

（ 1 ）继续完善碳市场建设，探索碳税实施可能性。 积极稳妥将更多的行业纳入全国碳排放权交易市场，逐步增加一级市场有偿分配比例，明确碳配额总量缩减计划，增加碳市场交易品种和交易主体，推出碳市场价格稳定机制，加快建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。科学合理评估全国碳市场交易的碳减排作用及能否按时完成减排目标，探索研判征收碳税的必要性和可行性，充分发挥碳税税率和碳交易的价格信号作用。

（ 2 ）积极探索碳定价机制保障措施。 碳定价机制的实施无疑提高了企业成本，特别是高能耗企业，面临转型困难、履约成本非常高等诸多挑战。发达国家政府或国际组织在碳减排过程中发挥着重要作用，通过资金、技术、设备、方法学等支持，为企业减排提供必要帮助的同时，还有严格的惩罚制度，这可供我国借鉴，促进各单位减排意识的提高。对于未按时履约的企业，除了要求清缴外，还应设立 2 ～ 3 倍的罚款。一方面可以督促企业积极履约，另一方面可以倒逼企业转型升级，从源头上减少碳排放。

（ 3 ）混合定价机制扩大实施范围。 混合定价机制形成对全球碳排放覆盖份额的扩大起到明显推动作用，是未来碳减排的必然之路。当前我国仅实施碳交易体系，涉及行业以电力行业为主，并逐步扩展到石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、国内民用航空等重点排放源。应将较高碳排放源一并纳入配额管理，增加碳交易体系的覆盖比例。同时，根据全球局势，应积极筹备建立碳税制度，完善碳信用机制，解决中小企业、居民、交通运输等部门的碳排放问题，弥补碳交易体系覆盖不足的缺点。

（ 4 ）适时引入有偿分配机制。 提高碳价的关键在于改变当前的配额分配模式。发达国家在碳定价机制成立之初，通常也采用免费配额的模式，随后免费配额降至 90% 、 50% ，最后过渡到以拍卖为主的配额分配方式。我国目前的配额分配模式仍以免费为主，约 95% 以上的配额无偿获得，拍卖比例非常低，甚至有些城市并未对拍卖份额做出规定，这也直接导致了过低的碳价。因此，应适当逐步引入有偿分配机制，提升履约单位减排积极性和市场活跃度。