雄安新区实施层面详细规划编制策略与实施路径初探

核心提示

河北雄安新区参照国内先进地区经验做法，结合疏解承接和开发建设实际，面向“妙不可言、心向往之”的场景塑造，围绕疏解和实施主体多元诉求，探索实施层面详细规划编制内容与实施路径，以期更好地落实雄安新区相关规划要求，精细化推动规划实施工作，支撑新区高质量建设。

2023年，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》，明确详细规划是实施国土空间用途管制和核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的法定依据；鼓励各地适应经济社会发展需求，探索分类型、分层级的详细规划编制和管理方法。其中，“分层级”是将详细规划分为单元层面和实施层面两个层面逐级深化。单元层面是对总体规划战略目标、底线管控、功能布局、空间结构、资源利用等方面要求的分解落实，按单元进行总量管控和设施统筹；实施层面则以支撑项目落地为目标，根据项目实际需求，将单元层面的管控要求在地块上予以细化落实。

近年来，以北京、上海、广东深圳等为代表的城市，对实施层面详细规划开展了大量创新探索。为进一步落实国家层面国土空间规划编制改革要求、服务非首都功能疏解项目落地，河北雄安新区结合当前阶段的发展需求，参照先进地区经验做法，对实施层面详细规划进行了探索，致力打造中国式现代化的雄安精细化规划管理样板。

雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，在规划编制之初就充分考虑了“刚弹结合”，建立了“规划纲要—总体规划—分区规划—详细规划”的规划体系。根据新区发展的实际特点，雄安新区已批复的控制性详细规划编制深度分为两个层级：容东、容西、雄东等以回迁安置和居住综合服务为主的外围组团片区，建设时序和用地需求较为明确，规划深度为地块层级，规划指标明确，相关城市设计、市政交通、地下空间等管控图则直接指导了片区实施建设；而启动区、起步区、昝岗等以疏解承接和产业发展为主的组团片区，存在用地需求和实施诉求的不确定性，规划深度为单元层级，规划预留了较大弹性。雄安新区按照“成熟一片、编制一片、报审一 片”的工作思路，分批推进规划编制和报批。单元层面详细规划具有如下特点。

结构管控。 单元层面详细规划紧紧围绕“一张蓝图干到底”的要求，将上位总体规划战略目标、底线管控、功能布局、空间结构、资源利用等方面的要求分解落实到各规划单元。其强调对底线管控要求的落实，要求加强单元之间的系统协同，是实施层面详细规划深化的基础。其对城市中的结构性要素具有更强的刚性管控作用，对非结构性要素具有更强的包容性和应对发展变化的韧性，从而既能保障规划的权威性，也能使规划成果更具科学性。

刚弹结合。 以《雄安新区启动区控制性详细规划》为例，该规划提出“建立全域覆盖、差异管控、逐级落实的启动区规划管控体系，实施刚性管控与弹性引导，统筹各类开发建设活动”。在规划管控方法上强化了刚弹结合、逐级传导的思路。因此，新区考虑未来发展的不确定性和疏解诉求多样性，在单元层面详细规划未具体明确居住综合、商业综合、产业综合等地块的功能混合比例，且还在各组团预留了一定规模未确定功能的二类综合用地，其功能配比和开发控制要求均需在实施阶段研究论证确定。在开发强度上，单元层面详细规划也采用了较大的弹性区间控制（如启动区住宅用地容积率多为1.8~2.5，商务办公用地建筑高度多为25~45米），这为下阶段进一步打造高品质的城市生活、营造富有活力的城市空间和具有特色的城市景观预留了条件。

实施层面详细规划上承单元层面详细规划，下启项目实施建设，是雄安新区规划体系中的末端环节。为进一步落实和传导上位规划要求，保障公共利益，并对具体地块的开发建设作出实施性安排，雄安新区在以疏解和产业为主的组团片区开展了实施层面详细规划编制，通过开展实施层面详细规划，搭建政府与疏解单位、开发主体沟通对接的平台，营造良好、开放的承接疏解和营商环境，形成指导实施建设的技术底版。

技术要点。 遵循“承上启下、分层指引、刚弹结合”的总体原则，实施层面详细规划重点围绕城市空间、服务设施、生态设施、基础设施“四大系统”，对上位规划确定的结构性要素进行深化细化，并明确了各系统管控的细化原则和技术要点；同时结合片区疏解和建设实际进行系统性、动态性跟踪，形成指导地块开发建设的技术底版和工作依据（见图1）。

图1 雄安新区实施层面详细规划技术要点

一是围绕打造“尺度适宜的城市肌理、精致细腻的空间环境”，开展城市空间系统深化。实施层面详细规划在坚持“小街区、密路网”的基础上，整合现有单元层面详细规划地块，按照“规模适度、肥瘦搭配、功能组合、品质均好”的总体原则，科学划定基本出让单元，支撑宗地划分和土地供应。其中，总部商务、金融等高强度开发片区出让单元一般为150米×150米，产业和科研片区一般为150米×300米或300米×300米，居住综合片区一般为300米×300米（见图2）。在空间形态方面，实施层面详细规划落实“疏密有度”的原则，对片区高度提出系统管控要求与设计引导，塑造“轮廓舒展、韵律起伏”的城市天际线。在街道空间方面，该规划将街道类型进行细分，对沿街建筑退让及相应的建筑前区、街墙、围墙等提出控制要求，提升街道品质和活力。

图2 出让单元划分示意图

二是围绕打造“全龄友好的服务设施、配套齐全的民生保障”，开展服务设施系统深化。实施层面详细规划结合城市开放空间系统、街道系统等，将街坊中心涉及的各类服务设施和活动场地按照“集中为主，适度分散”的原则精细化布点，形成“5分钟生活圈”的美好生活网络。为保障片区居民便利生活，该规划还统筹布局“城市级—社区级—底商级”商业设施，重点明确居住区配套底商配置规模和功能业态指引，并将商业和公共服务适当集中布置形成特色街区。对于居住综合地块，实施层面详细规划引导实施主体将幼儿园、公共服务设施、绿地游园、公共停车设施等配套设施在“Ⅱ级支路—邻里园街”周边统筹布局，地上地下一体化建设，打造功能齐全、全龄友好的家门口活力空间。

三是围绕打造“林水相间的游园水系、活力宜人的慢行系统”，开展生态设施系统深化。实施层面详细规划在单元层面详细规划确定的绿地系统基础上，补足家门口、街角路口两类小游园，实现“3 公里进森林、1公里进林带、300米进公园，出门就 是花园，处处是游园”的目标。同时，该规划通过绿道网络充分串联公园绿地和街角游园，“串珠成线”，形成尺度宜人、亲切自然、全龄友好的城市慢行系统；因地制宜布置多功能运动场，满足大众休憩游玩和运动健身需求；统筹水系绿带空间，明确水位标高，适当增加水系宽度，打造亲水宜人的生态岸线。

四是围绕打造“通达便捷的道路系统、布局均好的市政设施”，开展基础设施系统深化。实施层面详细规划系统深化道路系统、道路竖向、交叉口控制、公共交通、轨道交通等内容，实现交通体系合理、便捷通达；系统深化水、电、气、讯、暖等内容，打造安全、绿色、布局均好的市政设施体系；系统深化地下强度开发指引和地下交通体系，实现地上地下空间复合利用及其功能协调。

成果形式。 实施层面详细规划在地块层面形成“一表五图则”，即地块技术经济指标表、开发控制指引图则、城市设计指引图则、交通控制指引图则、市政设施指引图则、地下空间指引图则。该成果明确了各地块开发建设的具体管控和指引要求，也作为下一步规划实施管理的具体依据。

一是开发控制指引图则，明确“科学合理、面向实施”的控制指标，同时附地块技术经济指标表。此即落实上位规划主导功能，根据土地审批、供后监管、开发利用等管理需求，考虑开发建设需求，细化具体地块的开发规模、容积率、建筑高度、兼容性、配建公共服务设施等规划管控要素，确定各类综合用地的具体规划管控指标，同时明确同一宗地范围内相同类型用地之间指标平衡规则。

二是城市设计指引图则，塑造“精致细腻、活力共享”的生活场景。此即落实片区整体城市设计要求，研究细化空间形态、建筑高点、塔楼位置、公共通道等建筑形态管控要求，深化建筑立面、建筑色彩、屋顶样式等建筑风貌相关要求，保证精致细腻、整洁有序、通透舒展的城市形象；同时对建筑退线、街墙界面、围墙形式、街角游园等提出引导要求，以塑造良好的城市道路界面景观环境。

三是交通控制指引图则，构建“快慢有序、安全便捷”的交通体系。此即提出支路分级处理方案，其中Ⅰ级支路仍以交通性为主，形成标准化断面，对于社区内部支路细化为以慢行交通为主的Ⅱ级支路，允许断面景观化、稳静化、景观化处理，打造舒适宜人的慢行空间；同时，明确地块内机动车、非机动车停车配建及管控要求，提出机动车出入口禁开口范围，给定地块内轨道交通预留控制边界。

四是市政设施指引图则，布局“绿色低碳、安全韧性”的市政设施。此即落实片区整体市政管线布局要求，结合周边已建在建市政情况，为地块明确大小市政接口条件；同时，对地块内涉及的管线进行深化细化布局，确定地块配建开关站、换热站等设施的位置和规模要求。

五是地下空间指引图则，打造“复合高效、互联互通”的地下空间。此即提出地下空间建设范围、一体化开发范围、地下空间功能分区和地下连通道位置指引，明确地下人防控制规模，并初步研究确定地下各层标高建议值，以实现地上地下相互联通。

在做好规划编制的同时，雄安新区也在持续构建完善实施层面规划的制度性文件、技术标准和审批程序，科学合理传导上位规划要求，保障“规、建、治”有序实现。

建立健全规划实施制度体系。 为严格落实上位规划要求、加强详细规划实施管理，雄安新区研究制定了《雄安新区控制性详细规划实施办法（试 行）》，建立“单元—街区—地块”规划管控传导机制，并明确单元层面和街区层面详细规划的传导机制和重点内容，全面指导规划实施工作。在此基础上，新区还进一步研究制定正向优化、容积率细化、宗地内指标平衡等具体工作操作规程，为规划实施提供制度性、规范性保障。

科学构建规划技术标准体系。 雄安新区落实创造“雄安标准”的目标要求，对标国际一流，组织编制了《雄安新区规划技术指南》。此外，雄安新区还结合规划实施各环节、各领域工作，新区还进一步研究制定了街角游园、多功能运动场、Ⅱ级支路、建筑退线等规划设计导则，以打造“妙不可言”的雄安场景。截至目前，雄安新区共编制相关指南和导则30项、技术标准25项，逐步建立从规划到规划实施的各领域、全过程的雄安标准体系。

优化完善规划审批流程。 雄安新区建立了实施层面详细规划分层级审查程序。其中，实施层面详细规划系统总则成果先行编制，经新区自然资源主管部门组织技术审查和专家评审后，按程序报新区管委会审定；地块细则成果经新区自然资源主管部门组织技术审查和专家评审后，按程序报新区管委会批准实施。涉及相关专项规划的，事先征求相关行业主管部门意见；涉及对相邻权益造成影响的，按规定征求相关利害人的意见并组织规划公示。

（作者徐云龙供职于河北雄安新区管理委员会自然资源和规划局，李爽供职于北京市城市规划设计研究院，崔宁供职于雄安城市规划设计研究院有限公司）