中国府际合作中的信任

关键词：府际关系；府际合作；信任；府际治理

信任可以减少组间和人际交往中的不确定性，是各类组织间交往中必不可少的纽带。政府是由多部门组成的行政组织，也分为若干层级，在政府运行过程中，政府间和政府部门间经常需要相互协调和合作，相互间的信任对于政府的运行是基本性条件。对于府际合作而言，信任更是不可缺少的基础。中国为单一制政体，中央到地方共有中央、省、市（地区）、县、乡（镇）五个政府层级，政令能否顺利下达和贯彻，政策效果能否准确及时地反馈到中央，一个重要前提是纵向府际关系里是否保持必须的信任。中国的地方政府之间相互没有隶属关系，各级政府的部门横向之间也互不隶属，地方政府间能否经常性保持相关信息的沟通，进行必要的合作，也取决于相互间是否有足够的信任。不同政府部门间能否及时进行信息沟通，进而实行合作，也取决于相互间是否有足够的信任。本文依据社会学中的信任理论和行政管理学理论，以中国的纵向和横向府际关系为对象，分析信任在中国府际合作中如何发生作用。

中国政府的五个层级逐级向上负责，权力体系是集权性的，权力结构呈现自上而下的放射状，地方接受中央的领导，下级政府接受上级政府的领导。中国的地方主要官员由中央选派，下级的主要官员由上级政府选派。在中国官僚系统中，中央对地方的信任、上级对下级的信任是最为重要的。中央不会把不信任的官员提拔到地方领导人的位置，上级政府也不会把不信任的人提拔到下属或下级政府的岗位上。

（一）基于组织间的信任

纵向政府间的信任附着在纵向府际关系中，包括两类，一类是不同层级政府整体间的信任，包括地方对中央、下级政府对上级政府的信任，也包括中央对地方、上级对下级政府的信任，因而纵向府际信任是相互的和双向的。另一类是政府部门系统内不同层级之间的纵向信任，它们之间的信任也是相互的和双向的。    

1.不同层级的政府间整体性的信任中国的政府层级间的垂直和单向的权力 关系中，一方面实行逐级领导，另一方面也存在高级别政府对全部低级别政府的领导，即“上级的上级也是我的上级”。在中国纵向的五个政府层级里，层级越高的政府，得到下级政府的信任也就越多。

纵向府际信任主要有两个来源，一是来自中央和上级政府的权威性。中国的决策系统是自上而下的，最高决策来自中央，中央的政策多数需要由省级政府制定实施细则，或者由省级政府根据中央政策的精神制定本地的相应政策，以落实中央政策。执行中央的政策是地方政府的责任，地方在贯彻执行中央决策时，是以对中央政策的正确性的信任为前提的。在省级政府与其以下的地方政府之间也存在类似的信任关系，只不过同时还需要省及以下低级别政府对中央政策在认识上一致。在地方政府纵向间同时存在两种信任关系：对上级的信任和对中央的信任，而且两种信任的一致性程度越高，下级贯彻执行上级政策的积极性就越高。  

另一方面，中央对地方、上级对下级政府也存在信任关系。政府决策过程中需要了解政策的需求，也需要了解对已有政策的反馈，这些都来自地方或下级政府的上报。更为重要的是，中央或上级的政策能否得到执行，取决于地方或下级政府。如果地方或下级政府不能或不愿执行中央或上级政府的决策，中央或上级政府将无法颁布新的政策。因此，中央或上级政府需要对地方或下级政府有起 码 的信任。

2.职能部门内的纵向信任

中国政府部门存在于贯穿各个政府层级的系统内，即俗称的“条条”，每个“条条”在不同层级政府的特定部门间也存在领导与被领导的关系或业务指导关系，因而也附着了纵向信任关系。在中国，纵向政府部门间的关系包括两种：一种是实行垂直管理的部门，另一种是没有实行垂直管理的部门。实行垂直管理的部门“人员由上级政府职能部门直接任命，财、物及业务也都由上级政府职能部门管理”，同级政府对其只有监督职责。中国垂直管理类的部门不多，主要存在于市场监管领域，比如海关、国税、工商管理等部门。其他的职能部门比如财政、民政等部门均为非垂直管理类，此类部门实行“双重领导”，即“地方政府中的绝大多数职能部门既受本级政府统一领导，又受上级政府主管部门的业务指导或领导”。在政府部门“人、财、事”三要素里，经费来源由本级政府负责，人事排以本级政府为主，业务上主要受上级政府同类部门的指导。

“条条”中的府际信任除了不同层级政府间的整体性信任之外，还来自职能部门的专业性。职能部门所管理的事务基于特定领域的知识和经验，部门之外的人通常不具备相应的专业知识，也不掌握相应的信息，难以对该部门的事务有所了解和做出评判。因此，在“条条”中，只有本部门系统的人有发言权，相互间有共同的职业语言，内部信任由此形成。另外，部门对应的往往是某个行业，行业性的利益会影响部门的政策立场，而行业利益都具有排他性，因此部门性的信任也带有一定的排他性，其公共程度低于不同层级的政府间的整体性信任。部门内部的信任可能导致“专业偏执”现象，“专业偏执是指专业知识的趋同性……因为对‘专业’的分工，而形成一种高度的自我认同、价值观，甚至是意识形态，且由于这些价值观或意识形态往往掩蔽了其他的看法，形成集团盲思或自我防卫之心态，使跨域协调及合作困难重重”。

3.纵向府际信任的功能

纵向府际关系里的整体性信任是政府合法性的重要成份，除了民众支持，地方支持和服从中央也是中央政府具备合法性的重要标志。合法性的一个重要表现是政府具有权威性，地方能够主动地服从中央，下级能够主动地服从上级政府。纵向府际关系里的信任还有助于民情和民意的上传，有利于地方利益的表达，以确保中央的政策能够有的放矢。

职能部门系统的纵向信任是政府效率的重要保证条件之一。政府政令的纵向运行主要通过各个职能部门，“条条”顺畅是中央的或上级的政策得以执行的重要前提。中国之所以设立垂直管理类的职能部门，就是为了提高上级政令的执行力，垂直管理部门系统上下级在“人、财、事”上联系密切，相互信任程度高，能够确保令行禁止。

长期以来，在中国的纵向府际关系里“中央政策在地方得不到有效的执行”一直是问题。地方政府“选择性执行”中央的政策，对有利于自身的政策积极执行，不利于自身的则消极执行；或者采取变通的方式即“上有政策，下有对策”，把中央的政策变通为有利于本地的政策。这方 面的典型 案例是2004-2008年中央连续出台对房价的宏观调控政策，但始终没有达到抑制商品房价格过快上涨的目的，被戏称为“空调”。地方政府出于维持本地经济增长和保持财政收入的目的，不积极执行中央的房价政策。

“上有政策，下有对策”现象显示中国纵向府际关系中存在不信任，即地对中央政策的正确性、可行性和适用性存有怀疑。地方抽象地服从中央的指示，不反对中央政策，但在政策的具体执行过程中，则要考虑是否会影响地方经济增长、减少地方财政收入、执行成本过大等因素。由此可见，地方对中央的命令绝非被动接受，而是基于自身的利益选择对策，中国纵向府际关系里也存在博弈现象。博弈关系下的信任基于重复博弈后达成的纳什均衡，中央对地方的消极执行现象采取了针锋相对的措施，一种是日常性措施，其中最典型的是对地方政府的政绩考核，通过规定统一的考核指标，整体性督促地方执行中央的政策。另一种是专项检查，比如国务院经常派出专项督导组，到地方进行专项检查，其中包括检查国务院有关政策的落实情况。中央对地方的检查和督促，显示了中央对地方存有不信任。

纵向府际关系里的不信任来自不确定性，一方面地方政府担心中央政策对自身的不利影响，并担心中央政 策 的变动会使得自己陷于被动。另一方面，中央对地方政府是否不打折扣地贯彻中央的政策，也没有十分的把握。纵向信任体系还会导致下级官僚缺乏创新精神，从而增加了上级的决策压力。部门系统的内部信任可能有副产品，即单个部门的排他性利益可能导致部门之间的隔阂。“在专业偏执的影响下，行政机关间的跨域协调经常出现以下现象：行政机关不希望被其他机关所拟定的规范所约束；对试图插手本身专业范畴的任何机关将奋战到底；避免接触与自己核心/专业业务无关的工作；对于与其他机关的合作计划持保留态度”。

（二）基于人际关系的信任

纵向府际关系里，政府官员之间的人际信任与政府间及部门体系内的府际信任并行。人际信任属于特殊信任，来自人际交往，纵向府际关系里的人际信任存在于交往频繁的政府层级间。纵向府际关系里的人际信任包括两类，一类是上下级官员之间、首长与下属之间的信任，另一类是官员之间的朋友关系里附着的信任。

1.纵向工作关系里附着的信任

中国不实行地方行政首长直接选举，而是采取推荐和选拔结合的方式，所以上级政府首长的信任对于评价和提拔下级政府的主要领导人，具有决定性作用。中国实行“下管一级”的干部管理制度，上级政府负责考核、选拔、培养下级政 府的主要领导人。普通公务员的考核与提拔由其上级负责。这种干部管理制度和公务员管理制度导致中国干部之间的信任在上级或首长方面的比重更大，下级或下属必须获得上级或首长的信任，才有得到奖励或晋升的可能性。

在纵向的工作关系里，是否执行了上级的政策或首长的命令，是上级信任下级的依据，也是上级考核下级的主要内容之一。政府的行政管理过程中不断会有临时性的任务，以应对突发性公共事务的需要。此时下属或下级政府是否得力，对于首长或上级政府解决突发性问题是至关重要的。上级政府有任务交给下级政、首长有任务交给下属的时候，是否能够放心取决于对下级或下属的信任。

中国纵向府际关系里的信任形成通过特定的制度，包括后备干部制度、干部交流制度、干部轮岗制度等。“后备干部”是指按照现任干部的条件和职数，从下级干部中选拔条件接近和数量相当的人选，有计划地培养，以便日后从中选。后备干部制度立足政府发展的长远需要，不但要考虑下一届领导的需要，还要顾及更长期的干部需求。后备干部制度需要上级对下级、首长对下属有系统的和持续的了解，并且建立起上级对下级的系统性信任。

干部交流制度是指干部到本地政府或外地政府的其他部门工作一段时间，通常情况下会返回原单位，也有少数在所交流的部门。干部轮岗制度是指在同一个部门内部干部的轮换岗位，轮岗发生在同级干部之间。交流和轮岗是上级的部门或首长决定的，因而可以强化上级对下级的控制，加强下级对上级的依赖，结果是增强了相互信任。

干部中的人际信任中下级对上级、下属对首长的信任也是必不可少的。中国实行的是以委任制为主体的干部任用机制，干部的每一次升迁都经过严格的选拔，只有能力强的干部才能经过层层选拔，得到提升或重用。干部选拔的过程不仅体现了被提拔干部的能力，而且也提升了声誉。所以，下属或下级对首长或上级的信任来自对他们能力和声誉的肯定和钦佩。

人际信任还来自于一起共事的经历。中国的干部在职业生涯里通常要经历若干个部门、若干不同地域不同级别的政府。在这个过程中会积累一定的人脉关系，其中附着相互间信任，这种信任主要产生于同事和上级或下级的共事经历中。中国的干部轮岗制度也便于干部积累人际信任，轮岗通过更换工作锻炼了干部的能力，也带来人脉资源的增加，扩大了干部个人的信任圈。

2.官员之间的朋友关系里附着的信任

官员的私人朋友间的信任是其拥有的重要社会资本，在中国，同事、同学、老乡等是基本的人际信任载体。对于官员而言，还有一个非常重要的朋友圈，即在上级党政机关举办的干部培训班，这里的同学都来自政府，而且级别相同或相近，有天然的共同语言，极容易成为朋友。干部培训班集中了中国的政治精英，精英间的信任对于干部个人的事业发展来说，是十分珍贵的资源，干部们都会积极主动地经营这个信任圈。

干部交流和轮岗制度也能够为干部人际间的信任增加资源，交流和轮岗通过更换岗位扩大了干部的人际关系，起到扩大干部个人信任圈的作用。中国还有干部的挂职制度，干部挂职是指选派干部到下级机关、上级机关、其他地区机关以及国有企事业单位担任相应职务，目的是锻炼干部，是对后备干部培养的一种方式。挂职结束后，干部还回原单位，但是挂职的经历使得干部增加了新的人脉，扩展了横向的信任关系。

3.纵向人际信任的功能

基于人际关系的信任是府际信任中基础性的部分，政府间信任和部门系统内信任如果离开在其中任职的官员，就失去了载体。干部人际间的信任同样有利于政令的上下贯通，有利于行政效率的提高。但与组织间信任相比，人际信任中特殊信任的成分多，具有排他性和非公共性。特殊信任只信任最类似自己、亲近自己的人，容易形成小团体主义。特殊信任是人格化的，小范围内的，强调内部忠诚，导致基于忠诚的信任，导致官员中的山头主义，并进而形成官僚间的依附关系。

因此，组织间的信任必不可少。组织间的信任属于普遍信任，普遍信任是非 人格化的、大范围内的。按照Uslaner的观点，普遍信任超出亲属和小集团，信任更大范围的人，尤其是信任那些我们不了解和与我们不一样的人。普遍信任可以推动更大范围的合作。所以，中国纵向府际关系里应该逐渐增加普遍信任，减少特殊信任。　　

在横向府际关系里，组织间的信任是地方政府之间合作、部门间合作的基础，人际信任也会起到不可替代的作用。

（一）政府间的横向信任

中国国土广阔，地方间差异大，经济发展进入较高阶段以来，经济的区域化特征愈发明显，推动地方政府通过合作来促进本地的经济增长。与此同时，跨行政区的公共事务不断出现，需要地方政府通过合作才能解决的区域性问题逐渐增多，也推动了地方政府间的合作。由于地方政府之间不存在行政隶属关系，地方政府间的合作通常是行政协议、合作组织等没有强制力的形式，因此合作的维系建立在相互信任的基础上。组织间的信任在中国横向府际关系里普遍存在，地方政府间的合作以相互信任为基础。

中国横向府际关系的信任包括两种：一种是多边合作里的信任，存在于跨行政区的多边合作中；另一种是双边的信任，存在于两个相邻或不相邻的行政区之间。多边合作的一个结果是形成政府网络，政府间这种关系建立在信任的基础上，“如果说价格竞争是市场的核心协调机制、行政命令是等级制的核心机制的话，那么信任与合作则是网络的核心机制”。

横向府际信任来自重复博弈。由于缺乏有效的约束，地方政府间的竞争可能走向恶性竞争或过度竞争。经历了恶性竞争的负面影响以后，地方政府的竞争趋于理性，以避免在互相竞争中陷入囚徒困境。“没有互信的利益博弈必然走向博弈惨局，而建立在互信基础上的利益博弈才有可能是双赢的”。实现双赢更为直接的办法是合作。目前中国的地方政府已经普遍把府际合作作为政府的重要职能，省级政府均设有负责与其他地方政府合作的机构，在重要的外地，比如首都北京，或者与本地合作事项多的省会城市，均会设立办事处，作为地方政府的代表。

横向府际信任程度与地方政府间利益相关的密切程度有关。在相互间利益密切相关的领域，利益冲突的可能性大，互信较难以形成。比如，跨界环境保护合作最难维持，因为各方都倾向于少支付环保成本，而且没有制止另一方破坏环境行为的权力，使得这个领域的互信难以形成。而在那些通过合作可以实现共赢的领域易于形成稳定合作，互信也会持续。比如跨界查案办案的需要频繁出现，地方间在警务合作中的信任度因此较高。共同的利益为地方政府间互信提供了基础，比如旅游业的政府跨界合作多，而且不乏多边合作，其动力就是消费者倾向于一次出游多个景点，旅游市场的力量推动了地方政府间的信任与合作。

（二）官员间的人际横向信任

由于地方政府官员之间不存在领导与被领导的关系，纵向府际信任对他们之间的关系不会产生重要影响，官员间的人际信任对于横向府际合作，具有特殊的作用。

第一，地方领导人之间的友谊是政府间合作的重要基础条件。横向合作不是地方政府必须履行的职责，是否合作取决于各地政府自己的决定，而能否实现成功的合作，又取决于对方是否配合。确定对方能够共同采取行动，主动合作，主要依赖相互间的信任。在这种博弈中，双方领导人是第一行动者，领导人之间相互熟悉并且相互信任，对于双方合作的维系是至关重要的。地方领导人间的信任来自相互间的熟识程度，中国的地方领导人通常会有先后在不同地方任职的经历，利用原来的熟人间形成的信任，地方领导人牵线，使得他曾经工作过的地方与本地形成合作关系的情况也较为常见。

第二，地缘文化相同或相近的地方之间也容易形成合作。中国国土面积广阔，地方间的文化差异大，表现在方言、饮食习惯、思维方式、行为方式等方面。以方言为例，粤语、闽语除了广东人、福建人之外，其他地区的人听不懂。由于人际信任产生于交往，而语言是基本的交流工具，所以方言圈子里形成的信任是外人无法达到的。来自不同省籍人的思维方式和行为方式也有区别，相同地方的人更容易相处，而相同的地缘文化更容易形成信任。这种地缘文化已经成为人际关系里的一种“单位”，具体表现是“老乡”圈子的形成，老乡关系的存在价值是互相关照，其基础自然是互信。相同地域文化容易形成区域意识，成为一种社会资本，其中包含了地域性的信任。即使没有共同的地域文化，邻近的地方政府之间人员和物资往来密切，跨界行政事务多，政府间经常需要合作，相互间的信任也是不可或缺的。

第三，“飞地”式合作中人际信任的作用明显。“飞地”式合作的双方不相邻，其合作来自专门的动力，其中一种具有代表性的是“对口支援”。对口支援关系的形成来自中央或省级政府的安排，基本上是一种政治任务。对口支援的项目通常要经过双方商议，受援方的要求、支援方的承担能力都要兼顾。在多次的商议中，双方逐渐形成互信。对口支援中也包括人员，以内地对口支援西藏来说，一方面内地每年派出援藏干部，另一方面内地也为西藏培养干部。这种双向的人员交流在干部间建立起信任。干部间的人际信任可以说是对口支援政策的一个副产品，由于具体工作都是由人来做的，人际信任在对口支援的效果方面，起到重要的保证作用。

（三）横向府际信任的功能

第一，横向府际信任可以降低交易成本。地方政府间合作的达成需要多次的沟通、协商，达成合作协议后又面临监督难题。合作的达成和维系是一项交易成本很高的府际行为，如果相互间建立起互信，可以简化上述过程，“信任能够将复杂性简化，通过信任复杂性难题以这一方式分摊，因而变少，也即是说，一方暂时信任另一方会成功地驾驭暧昧不清的情况，换言之，将会减少复杂性”。合作过程的复杂性降低以后，达成协议和执行协议的成本随之降低，府际互信的经济效益是明显的。

第二，横向府际信任可以降低合作中的不确定性。就特定的合作事项或合作领域而言，当事各方政府所拥有的信息量并不相等，与某事项或领域相关程度高的地方政府通常掌握的信息多于其他方。这种信息不对称造成合作的不确定性，以流域地区地方政府合作为例，“流域政府间关系不协调也正是直接根源于各自辖区消费或破坏流域水资源的真实信息彼此互不对称，借助这一便利，流域政府极易对辖区微观主体造成的流域水资源配置使用的负外部性采取机会主义的保护行为，降低辖区经济增长的总成本或提高经济增长的总收益或增进官员个人私益”。各方信息的不对称带来一方参与合作效果的不确定，降低了其合作的积极性。如果各方之间存在互信，就可以消解来自信息不对称的不确定性。“由于信任感的建立，流域政府间就可能更多采用设立论坛、签订协议、成立协会、协商对话等手段以达成集体行动”。

第三，横向府际互信可以避免府际冲突。府际冲突往往来自一个当事方政府的机会主义行为，如前所述，基于双方的信息不对称，一方可能认为自己违背合作协议单方面行动可以获得利益，而对方不会察觉。对方一旦发现有人违约，也会以同样的策略应对，双方陷入零和博弈。这种情况下，使双方做到“你遵守承诺，我也遵守承诺”的一个重要方法是建立互信，“信任通过避免任何一方的投机行为而有效地规避府际冲突”。府际合作是一种集体行动，按照伊琳诺·奥斯特罗姆的观点，也会面临“公共池塘”资源使用中的可信承诺 难题和相互监 督 难题。奥斯特罗姆提出通过重复博弈使得各方自发约束机会主义行为，建立利益相关者的互相监督制度，以及分级制裁制度等方法解决这类难题。在存在较多共同利益的地方政府之间，比如大河、大湖的流域地区，由于资源的共用而需要几个地方政府间建立信任，以解决相互监督的难题。

中国的府际关系里存在信任程度不足的现象，而政府间的信任在纵向府际关系里，等级制导致组织间信任和人际信任的程度取决于上级政府或领导人的态度；科层制导致部门系统的信任具有排他性。横向府际信任面临的最大问题是不够牢固。由于目前还没有关于地方政府合作的专门法律，地方政府的竞争行为缺乏约束，合作的制度动力不足。由于中国的官僚体系是向上负责的，地方政府间没有伙伴关系的意识，上级与下级政府之间更不是伙伴关系。这使得中国府际关系里缺乏形成信任的必要条件——平等的地位。

提高中国府际关系里的信任程度的一个重要途径是形成政府间的伙伴关系，在纵向府际关系里的伙伴关系强调的是各个层级的政府和官员在处理跨层级和跨部门之间行政管理事项时的相互配合和合作，伙伴关系有助于克服科层制和等级制的僵化和冰冷，增强相互间的信任，从而提高行政效率。“这种伙伴关系是建立在政府纵向间共同利益的基础上的一种工作关系，并不取得上下级之间政治上的等级关系，更不否定中央政府的这种权威”。因此，在中国纵向府际关系里引入伙伴精神并无政治上的风险。

横向府际关系里的信任也还需要大大提高。对于府际合作而言，横向信任比纵向信任更为重要。伙伴关系对于地方合作更为重要，作为伙伴在平等的基础上形成合作，对于地方政府而言更为容易。政府间的伙伴关系里是没有等级或层级概念的，政府间是相互依赖的伙伴关系，伙伴之间的合作需要相互间的信任。政府间通过双边或多边的合作形成一种关系网络，这种政府网络不同于科层制的政府体系，也不同于市场的自愿交易机制，而是建立在府际信任基础上的府际治理机制。

本文来源：《理论探讨》2015年第6期

本期编辑：大奎

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