《中国金融》｜中国不符合“汇率操纵国”标准

美国新任总统特朗普曾多次表示要把中国列为“汇率操纵国”。他指控中国人为压低汇率以促进出口，并称中国要对美国一半的贸易赤字负责。尽管从技术角度看，中国现在不符合美国关于汇率操纵国的标准，但特朗普政府给中国贴上“汇率操纵国”标签的风险是存在的。根据特朗普提名的财政部长史蒂芬•努钦（Steven Mnuchin）、商务部长威尔伯•罗斯（Wilbur Ross）和国家经济委员会主任盖瑞•科恩（Gary Cohn）最近关于中国汇率问题的表态，特朗普经济团队的最主要成员在该议题上与他存在分歧。笔者认为，特朗普很可能会将“操纵汇率”作为与中国谈判的筹码，来争取中国减少针对美国商品和服务的关税和贸易壁垒，进而促进美国的出口。

指控他国操纵汇率是美国在贸易问题上保护自身利益的一种做法。根据1988年《综合贸易与竞争力法》和2015年《贸易便利及贸易执行法》的规定，美国财政部每隔半年要对主要贸易伙伴的汇率政策进行评估，审核这些国家或地区是否通过人为压低汇率来获得“不公平的贸易优势”，并向国会提交报告。美国法律规定，政府在发现贸易伙伴存在此类行为时必须采取行动促使对方消除对美国的不利影响。

尽管特朗普不断说上任第一天就要把中国列为“汇率操纵国”，但要把贸易伙伴列入汇率操纵名单还要经过一定程序，而且美国对于汇率操纵也有一套审核标准。根据2015年《贸易便利及贸易执行法》，一个国家或地区必须同时满足以下三个条件才能算得上是汇率操纵国：巨额对美货物贸易顺差；大量经常账户盈余；持续、单向的外汇干预。

美国财政部依据相关的研究和自身对数据的分析为上述标准设置了具体的门槛。其中,“巨额对美货物贸易顺差”的标准是对美货物贸易顺差达到200亿美元，“大量经常账户盈余”指的是经常账户盈余超过一国GDP的3%，而在一年内反复净买入外汇超过GDP的2%才算是“持续、单向的外汇干预”。

需要注意的是，这些门槛都是由美国财政部制定的，在必要的时候财政部是可以调整的，而国会也可以通过立法形式来修改关于汇率操纵的标准。例如，现行的“汇率操纵国”标准其实是在2016年才开始实施的。此前的《综合贸易与竞争力法》中仅规定了巨额对美贸易顺差和大量经常账户盈余两个条件，而当时财政部也没有为之制定具体的标准。美国国会2015年通过《贸易便利及贸易执行法》后才增加了“持续、单向的外汇干预”这项条件（见表1）。

根据美国财政部2016年10月公布的报告，中国只满足前文所述的三个条件中的一条：巨额对美货物贸易顺差。该报告指出，中方对外汇市场的干预措施旨在阻止人民币快速贬值，进而减少汇率波动给中国及全球经济带来的负面影响。因此，该报告只是将中国与日本、德国、瑞士、韩国、中国台湾一道列入了监测名单。事实上，这些国家和地区都满足上述条件中的两条。日本、德国和韩国不仅有巨额对美顺差，还有大量的经常账户盈余；而中国台湾和瑞士不仅经常账户盈余超标，还存在对外汇市场持续、单向的干预。

另外，国际货币基金组织（IMF）在对中国的汇率体制进行评估后也承认人民币汇率没有被低估，IMF2016年8月公布的报告中指出，人民币汇率总体上与基本面保持一致。事实上，根据IMF的测算，当时人民币的实际有效汇率还被高估了3.9%。

✎ 被列入汇率操纵名单带来的影响

美国财政部曾经把韩国、中国台湾和中国列入汇率操纵名单。其中韩国在1988～1989年三次被列为“汇率操纵国”，中国台湾在1988～1992年“上榜”四次，而中国则在1992～1994年被五次贴上“汇率操纵国”的标签。

美国在将某国（地区）列入货币操纵名单后都会发起谈判促使对方采取行动使其货币升值并缩小对美贸易顺差。例如，美国财政部在1988年把韩国和中国台湾列入汇率操纵名单后便要求对方停止干预外汇市场并改革汇率形成机制，还顺带提出了开放资本账户、减少贸易壁垒等要求。随后二者都对其汇率形成机制进行了较大幅度的改革，并放宽了对资本账户的管制。这些措施让韩元在1988年10月到1989年4月间对美元升值6%，新台币在1988年10月至1993年5月间对美元升值10%。从1988年被列为“汇率操纵国”到1990年被从名单中移除，韩国的经常账户差额从占GDP的6.7%的盈余恶化至-1.2%的赤字。而从被“点名”到“除名”，中国台湾的经常账户盈余也从1988年占GDP的8%下降到1993年的3%。

美国在把中国列为“汇率操纵国”后也与中国开展了谈判。从1992年第一次把中国列入汇率操纵名单起，美国与中国进行了多次谈判，要求中国停止压低人民币汇率的做法，改革汇率双轨制，并采取措施让汇率形成机制更加市场化，包括取消外汇上缴制度、取消对外资企业购汇的限制等。中国在1994年取消了人民币双重汇率制度，实现了官方汇率与外汇调剂中心汇率的并轨。从被列为“汇率操纵国”到被从名单中移除，中国的经常账户余额从1992年占GDP的1.5%下降到了1995年的0.2%。不过在此期间人民币相对于美元贬值了超过50%。这主要是中国汇改的结果。人民币在中国外汇调剂中心的汇率较汇改前已经发生了较大幅度的贬值。

✎ “汇率操纵”可能成为谈判筹码

特朗普经济团队的最主要成员在人民币汇率问题上有着与特朗普截然不同的看法。2016年11月30日，特朗普提名的财政部长努钦和商务部长罗斯在接受采访时被问到他们是否有意把中国列为“汇率操纵国”。努钦只是指出财政部有把中国列为“汇率操纵国”的权力，但没有就是否计划这么做作出回答；而即将在特朗普政府中主导贸易政策的罗斯则更直截了当地表示，关税和贸易壁垒只是谈判的一部分，最终的目的是减少针对美国出口的关税和贸易壁垒，进而实现促进美国出口的目的。罗斯在加入特朗普团队之前其对华立场并不算强硬。2015年5月他曾经表示人民币其实是被高估而非低估。另外，特朗普提名的国家经济委员会主任科恩在2016年早些时候也表示人民币汇率过高，而且是不可持续的。

人民币被低估的看法并不符合现实。也许人民币在过去曾经被低估，但在过去的18个月中，中国政府一直在竭力保持人民币币值稳定。经济增长放缓等各方面因素导致大量的资本外流，迫使中国政策通过增加资本管制和大规模抛售美元储备来阻止人民币过快贬值。根据美国财政部的估算，中国在2015年8月至2016年8月之间一共动用了5700亿美元的外汇储备来稳定人民币汇率。在这样的背景下，指控中国操纵汇率并没有太大的意义。另外，在缺乏事实基础的情况下指控中国操纵汇率还很有可能招致中国的报复。综合来看，特朗普很可能希望以“汇率操纵”作为与中国谈判的筹码，来争取中国减少针对美国出口的关税和贸易壁垒，进而促进美国出口。

✎ 对中国的影响不可忽视

“汇率操纵国”的标签本身对中国并不会立即造成重大影响。根据美国法律，财政部要是把中国列为“汇率操纵国”，首先要与中国政府进行谈判，促使中国解决汇率被低估的问题。除了可以征收不高于15%的临时性（不超过150天）关税之外，美国法律并没有授权政府直接就汇率操纵问题对中国采取惩罚性的措施。同时，考虑到直接制裁会违反美国加入世贸组织所做的以协商解决争端的承诺，美国政府并不太容易直接对所有中国进口进行打击，而把中国列为“汇率操纵国”的具体影响恐怕要在谈判展开后才会逐渐显现。

当然，特朗普政府也有可能会推翻美国财政部过去对中国汇率政策的结论，指控中国曾经对汇率进行操纵。他可以要求中国保证将来不低估人民币汇率，又或者借此要求中国在其他贸易问题上让步。按照美国现在的标准，指控中国过去存在着压低人民币汇率的行为对于特朗普而言并非不可以做到：2002～2012年中国的外汇净买入一直高于GDP的2%，多年超过5%，甚至一度接近15%；而2005～2012年中国的经常账户盈余占比一直高于GDP的3%，甚至一度达到10%。

另外，把中国标签为“汇率操纵国”能够增加强硬的对华贸易政策的合法性。特朗普政府可能通过把中国列为“汇率操纵国”来获得国会和民意支持，从而在其他方面推行更多不利于中国的贸易政策。此外，尽管现行法律在贸易问题上对政府有所限制，但若特朗普政府炒作汇率问题引起民意高涨，不排除国会以立法形式对中国采取惩罚性措施。（本文仅代表作者个人观点，内容仅供参考，不构成任何投资建议） ■

（责任编辑　许小萍）