房产税会推出吗？

10 月 20 日，宁夏出台《宁夏回族自治区房产税实施细则》，引发“房产税会推出吗？”的广泛热议和误解。对此，方正房地产首席夏磊的专业技术性解读是： 1 ） 房产税我国早已有之，《中华人民共和国房产税暂行条例》规定，个人所有非营业用的房产，免征房产税。 所以截止目前，个人出租房屋、购买商住房，理论上都要交房产税，住宅免征； 2 ）宁夏的房产税新闻，是对 1987 年细则的更新，仍然没有超过住宅免征的范围。 仍然遵循《中华人民共和国房产税暂行条例》作为上位法的规定； 3 ）目前在全国人大预工委研究制定的房产税、以及长效机制里可能涉及的房产税改革，核心在于如何对居民自住的房产征收； 4 ）重庆、上海的房产税试点，即是探索对居民自住的房产征收，目前采取自主申报， 2011-2016 是第一个征税期限， 2017 年延期。理论上说，如果 2022 年不延期，重庆、上海的暂行办法是失效的； 5 ）个人房产税改革，是涉及群众利益的大事，在推出前一定会做好广泛沟通和预期引导。在目前政清人和的环境下，政府会倾听群众的声音，对居民拥有的房屋征税，相信会慎之又慎。参见：《房产税会推出吗？》《长效机制是新一轮地产周期的起点》《房地产供给侧改革之一：住房租赁市场：政策与未来》等系列研究成果。

自 2016 年 10 月前后密集房地产调控出台， 12 月中央经济工作会议提出“长效机制”， 2017 年 10 月 19 大报告最新精神，中国房地产市场制度机制正在发生重大变化，需要认真研究“未来房地产长效机制的重点是什么？”“房产税会推出吗？”“如何建立 购租并举的住房制度？ ”等一系列重要问题。

10 月 18 日 19 大报告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”

10 月 19 日住建部部长王蒙徽表示 ，住建部以及有关部门按照党中央国务院的部署，正在抓紧落实这方面的工作，坚持“房子是用来住的”的定位，以满足新市民需求为主要出发点， 以建立购租并举的住房制度为主要方向 ，以市场为主满足多层次需求，以政府为主满足基本保障，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段推进房地产长效机制的建立。“ 近期我们主要做了五方面的工作——一是加快培育住房租赁市场，在 12 个人口净流入的城市开展住房租赁的试点工作，同时研究制定住房租赁管理条例；第二，加快推进住房保障和供应体系建设， 我们支持北京和上海开展共有产权的住房试点，多渠道、多方式为住房群体提供住房需要；第三，统筹规划大中小城市的空间布局和设施配套，把稳定房地产市场和推进新型城镇化能有机结合起来，加强基础设施的互联互通，同时提高公共服务的水平，引导住房需求合理分布； 第四，大力整顿和规范房地产市场的秩序，始终保持高压严查的态势，加大对违法违规企业的查处曝光力度 ，进一步净化市场环境，切实维护群众的切身利益；第五，研究建立房地产的统计和市场监测预警的指标体系，加快建立市场的预警机制，加强监测分析，指导地方保持房地产市场的平稳。”

此前 10 月 10 日，国家统计局局长宁吉喆昨日在国务院新闻办举行的发布会上表示， 房地产调控长效机制正在紧锣密鼓地制定，会适时出台。

2016 年 12 月中央经济工作会议在布置 2017 年“ 继续深化供给侧结构性改革 ”任务时重点提出：第四，促进房地产市场平稳健康发展。 要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制， 既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。 要在宏观上管住货币，微观信贷政策要支持合理自住购房，严格限制信贷流向投资投机性购房。要落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标。要落实地方政府主体责任，房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能， 带动周边中小城市发展。 要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。 加强住房市场监管和整顿，规范开发、 销售、中介等行为。

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下面将我们此前的研究成果《房产税会推出吗？ —从历史和国际视角推断——房地产周期研究之十》以飨读者。我们致力于专业扎实的深度研究，建立框架性的研究体系，始终恪守独立客观的研究立场，坚持追求事实和真相的研究态度。

文：方正房地产首席夏磊，首席经济学家任泽平

首发于2016年9月27日，2017年2月24日有少量修改完善。

导读

本文研究了房产税的基本理论，美国、英国、日本、韩国、中国香港、中国台湾等实践房产税的国际经验与效果，中国房地产税的历史沿革，上海重庆的试点经验与效果，展望了中国房产税改革的必要性以及六大前提条件。

摘要

1 、房地产税改革的国际经验与国内必要性。 从国际经验看，房产税通常被成熟市场经济体作为地方财政收入的重要和稳定来源。随着存量房时代下土地出让金减少、交易环节税收减少，作为保有环节税收——房产税改革的紧迫性上升。当前我国房地产税负结构呈“重增量轻存量、重建设交易轻保有”的特征；房地产行业税负远高于全国整体水平。房地产税改革是对各环节税赋调整，若对居民住房开征房产税，则应相应减少交易环节税负；同时，简并税种、优化税收结构，为房地产税替代土地出让收入创造条件。

2、个人住房房产税 短期内难以推出 ，6大前提条件尚不具备，尚待加快推进。 1）6大前提条件尚不具备，包括开展全国的住房普查、建立全国统一的不动产登记系统、统一界定房屋性质等。2）短期难以替代土地财政：由于较高的豁免设置、较低的累计税率设置、大量房产难以统计和确权、真实城镇化率较低等因素，即使开征个人住房房产税，短期内也难以替代土地出让收入。3）无论是从国外还是重庆上海试点看，房产税均不是稳定房价的有效手段。

3、我国房产税历史和效果。 我国目前按1986年《中华人民共和国房产税暂行条例》征收房产税。由于征税对象范围窄、税基偏小，目前房产税收入在地方财政税收收入中占比有限，2007-2015年维持在3%左右。2010年国务院和财政部三次发文，推进个人住房房产税改革。2011年上海和重庆率先试点改革，并未获得可观财政税收，也未对房地产市场形成有效调节。此后个人住房房产税试点陷入停滞。

4、国际经验。 从国外房产税实践经验来看，房产税能作为地方财政收入的重要来源，但对房地产市场调控的效果均不理想。

风险提示：改革超预期；房地产调控进一步收紧；后周期时代土地出让金收入加速下滑。

目录

1  房地产税改革的国际经验与国内必要性

1.1  房产税是成熟市场经济国家的地方主体税之一

1.2  房地产税改革的必要性：存量房时代来临，土地财政难以为继

1.3  房地产税改革的思路：简并税种，优化结构

2  个人住房房产税推出需要具备六大前提条件

2.1  六大前提条件尚不具备，需要加快推进

2.2  房产税可以成为重要地方财源，但短期难以完全替代土地出让收入

2.3  房产税能够增加持有成本，但不是控房价的有效手段

2.4  房产税推出需要兼顾一二线控房价和三四线去库存

2.4.1  后房地产时代“总量放缓、区域分化”特征明显

2.4.2  房产税推出对一二线控房价影响不大

2.4.3  房产税推出需要考虑三四线去库存

3  房产税的历史和效果

3.1  中国房产税昨天、今天和明天

3.2  住房免征，财源有限

3.3  试点效果不理想

3.3.1  改革试点，沪渝先行

3.3.2  试点效果不佳，推广陷入停滞

3.3.3  试点不足

4  房产税实践的国际经验

4.1  概况

4.2  美国

4.2.1 美国房产税政策

4.2.2 地方政府主力税种，家庭负担小

4.3  英国

4.3.1  英国房产税政策

4.3.2  地方政府主力税种，抑制房价效果不显著

4.4  中国香港

4.4.1  中国香港房产税政策

4.4.2  改善市场、调节收入作用不大

4.5  中国台湾

4.5.1  中国台湾房地产税政策

4.5.2  稳定的财税来源

4.6  韩国

4.6.1  韩国房产税政策

4.6.2  并非抑制泡沫、打击土地囤积的长效机制

4.7  日本

4.7.1  日本房产税政策

4.7.2  地方政府重要财源，改善市场作用小

正文

1 房地产税改革的国际经验与国内必要性

房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税，在成熟市场经济国家普遍开征。房产税是在保有环节、针对存量房征收的税种，区别于我国现行的在建设交易环节、针对增量房征收的房地产相关税收，是保障地方公共服务、调节收入分配甚至一度被认为是抑制投机性需求调控房价的重要工具。随着存量房时代来临、土地财政难以为继，房产税改革的紧迫性上升。

1.1 房产税是成熟市场经济国家的地方主体税之一

从国际经验看， 房产税通常被成熟市场经济体作为地方财政收入的重要和稳定来源，具有独特优势：第一，房产税属于直接税，相对间接税而言不易转嫁。第二，房地产具有收益税的特点，作为地方政府重要财源，用于支持地方公共设施建设和服务，提升地方房产价值，形成正向循环。比如在美国，房产税占美国公立学校教育经费的 45-50% ，房产税较高的地区公立学校教育水平也通常更优。 房产税收入的增加，可以有效促进地方税收收入的增长，推动地方财政建设。房产税取之于民用之于民。这也会导致不同地区之间的教育资源不均衡的问题。 第三，房产又不易损耗，房产税按年征收，征收额根据房价变动而变动，充分反映房地产市场发展，形成稳定收入。第四，调节收入分配，占用土地空间资源多的房屋所有人需要缴纳更多房产税，同时由于增加持有环节成本，可以部分抑制投机性需求。

根据 OECD （经济合作与发展组织）的统计， OECD 国家的房产税占 GDP 比重近些年是逐年增加，特别是法国和英国在 2014 年的房产税占 GDP 比重分别达到 2% 和 1.6% 。

1.2 房地产税改革的必要性：存量房时代来临，土地财政难以为继

目前中国的房产税对占总量 80% 以上的个人住宅免征，税基狭窄，对地方财政收入贡献仅维持在 3% 左右。随着存量房时代下土地出让金减少、交易环节税收减少，作为保有环节税收 —— 房产税改革的紧迫性上升。

从大趋势上看，大规模住房建设时代正在过去，存量房时代正在来临，保有环节的税收最终会逐步替代开发建设环节税收和土地出让金。 主要原因在于：一线和核心二线城市随着城镇化不断提升，城市规模和边界不断扩大，城市新增规划用地将不断减少。目前一线城市已经步入存量房时代（以北京为例， 2016 年 7 月，北京房屋总成交 2.9 万套，其中，新房成交 0.7 万套，二手房成交 2.2 万套，市场呈典型 “ 存量房市场 ” 特征），而核心二线城市也有迈入存量房时代的趋势。三四线城市去库存是持久战，房地产开发现金流为王，去化困境下开发商拿地和新开工意愿不足，而政府也会有意限制住宅用地出让。

从 15 个样本热点城市的成交数据中，可以看出二手房成交量 / 新房成交量数值不断提升。北京和深圳从 2009 年开始，二手房成交量就已超过新房成交量，步入存量房时代； 2012 年到 2016 年 9 月，二手房 / 新房成交量比值由 2 提升至 4 。重点二三线城市这一比值从 2015 年初开始迅速提升，目前已到 0.7 的水平；部分城市的核心区域已步入存量房时代。

房地产市场区域分化持续。 一二线城市新建商品住房供不应求，核心区域可供开发新增用地不足，呈 “ 存量房时代 ” 特征；三四线城市则去化困难，样本城市去化周期超 2 年，将导致企业拿地开工意愿不足。因此 无论是一二线城市，还是三四线城市，房地产新拿地、新开工总量均会减少，对于税收的影响就是：保有环节的税收应逐渐替代开发建设环节的税收和土地出让金。

从全国土地出让金变化情况看， 2014 年达到高点 4.3 万亿， 2015 年回落到 3.4 万亿，整体拐点已显现。从结构上看：一线城市已步入存量房时代，新增住房建设用地难以有效增加，导致楼面价飙升，但出让总金额却开始呈下降态势；三线城市企业拿地意愿不足，楼面价和总金额均维持低位；二线城市成为支撑全国土地出让金的主力，楼面价和成交面积均开始迅速提升，带动出让金总额增加。

可以预见， 未来随着重点二线城市逐步进入存量房市场，土地财政也将减少，届时全国土地出让金下滑难以避免。 另一方面，由于土地出让金占地方本级财政收入比例超 40% ， 土地出让金减少的地方政府有寻找新增财源的动力。 因此， 保有环节的税收应逐步被重视，成为弥补土地出让金减少的重要途径。

如果房产税改革滞后，随着土地财政的下降，地方财政收支压力和债务风险将上升。在中国，自 1994 年分税制改革以来，地方政府财权被不断上收的同时，事权反而不断下放，地方财政的财政收支平衡困难，地方政府债务问题紧迫，过去几十年正是土地财政填补了地方财政收支的巨大缺口，为地方经济发展、城镇化建设做出了巨大的历史贡献。

1.3 房地产税改革的思路：简并税种，优化结构

2015-2016 年房价再度暴涨，社会各界热议推出房产税的呼声高涨。 2016 年 7 月 23 日，财政部原部长楼继伟在 G20 税收高级别研讨会上表示，应该积极推动房地产税改革，受制于信息征集能力弱以及利益调整阻碍，目前还没有正式推出，但仍将义无反顾地去做。

早在 2014 年，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，提出 “ 加快房地产税立法并适时推进改革 ” ，总的方向是， 在保障基本居住需求的基础上，对城乡个人住房和工商业房地产统筹考虑税收和收费等因素，合理设置建设、交易、保有环节税负，促进房地产市场健康发展，使房地产税逐步成为地方财政持续稳定的收入来源。

目前，中国房地产税体系主要有 10 个税种，涉及开发建设、交易、保有三大环节。其中，开发建设环节涉及 7 个税种，交易环节，涉及 7 个税种，在保有环节，有 2 个税种。

房地产税税负结构呈 “ 重增量轻存量、重建设交易轻保有 ” 的特征。 根据《中国税务年鉴》数据：房地产行业税收总额中，房产税占比仅 2% 左右，加上城镇土地使用税，保有环节税收贡献不超过 5% ；而营业税、企业所得税、土地增值税和契税占比分别为 32% 、 18% 、 19% 和 17% ，主力税种集中在开发建设和交易环节。 2014 年全国房产税总额 1851.6 亿元，对标房地产行业开发和交易环节总税额近 16000 亿，占比也仅 10% 。

目前房地产行业整体税负偏重，远高于全国整体水平。 产值占 GDP 仅 6% 的房地产业负担着全国 14% 的税收；全国整体宏观税负率 19% ，而房地产业宏观税负率达到 44% 。以增加值法测算，房地产业 2014 年比 2013 年增加 2013 亿元，同比增长 5.6% ；而税负增加 1059 亿元，同比增长 6.8% ，产值增长速度慢于税收增长速度，新增额的 53% 均贡献给税收。

因此，房地产税改革不是简单地开征房产税，而是对建设、交易、保有环节税赋进行重新调整，如果对居民住房开征房产税，则应相应减少交易环节税负。同时，简并税种、优化税收结构，并为房地产税替代土地出让收入创造条件。

2 个人住房房产税推出需要具备六大前提条件

2.1 六大前提条件尚不具备，需要加快推进

十八届三中全会提出加快房地产税立法，并适时推进改革，此后房产税要扩围至个人住房的传闻不绝于耳。我们认为， 推出个人住房房产税（以下简称房产税），应立法先行，并满足 6 个前提条件，而这些前提条件短期内仍难以完全解决，需要加快推进。

一是开展全国的住房普查，掌握全国住房的基本情况。 自 1984 年以来，中国迄今为止没有进行一次全国性的住房普查，住房基础信息薄弱。

二是建立全国统一的不动产登记系统，准确及时的采集房屋登记和交易数据，实现全国联网、实时查询。 《不动产登记暂行条例》自 2014 年 11 月 12 日公布， 2015 年 3 月 1 日起施行，时至今日，政策已推行一年多，距离国土部多次提出的要在 2016 年底完成全国所有市县发放《不动产证书》的目标，仍有一定距离。

三是统一界定房屋性质。 由于历史遗留原因，现存房改房、福利房、央产房、军产房、小产权房、经济适用房、集资房、两限房等不同类型的房屋，产权性质差别大，税基不统一。

四是完成房地产税改革。 目前在房地产税收环节，约有 10 个税种，应重新设置建设、交易、保有环节税赋，避免重复征税。

五是完成《城镇住房保障条例》立法，清楚界定居民 “ 基本住房标准 ” ，以确定房产税的免征条件。 2014 年 3 月 28 日，国务院法制办发布《城镇住房保障条例（征求意见稿）》及其说明全文，公开征求社会各界意见。这也是目前发布的较新的关于保障性住房的文件，该条例仍为意见稿，尚有很多问题亟待立法解决。

六是完成修订《税收征管法》，为依法治税，提供依据。 2015 年 1 月 5 日国务院公布财政部、国税总局起草的《税收征管法》（ 2015 年修订征求意见稿）。对比原税收征管法，此征求意见稿对税收征纳权利义务做了大幅修订。国务院办公厅印发的《关于国务院 2016 年立法工作计划的通知》（国办发〔 2016 〕 16 号），就做好国务院 2016 年立法工作提出相关意见，并发布了 2016 年立法工作计划的具体安排，其中包括抓紧修订《税收征收管理法》等税收立法项目。

房产税的开征需要得到纳税人的认可。对于一个全新的税种，要想顺利的在全国进行推广并取得预期效果。一方面，需要通过各种渠道对纳税人进行 “ 培训 ” ，让纳税人充分了解相关的规定；另一方面，也需要积极采纳纳税人的建议和指导，使双方尽可能的削减信息不对称。在开征之后建立房产税监督机构，建立纳税申辩制度。为保证房产税的公平客观，对房产税的采集及使用都需要监督，纳税人有途径提出异议和申诉。

2.2 房产税可以成为重要地方财源，但短期难以完全替代土地出让收入

从境外房产税实践来看，美国房产税占地方政府财政收入的 15% 左右，香港差饷占政府财政收入的 5% 左右，韩国地税占政府税收收入的 20% 左右，日本固定资产税占地方税收收入的 40% 左右。上述几个国家和地区的税基为一定比例的土地和房屋评估值，政府形成了一套完善的土地及房屋价值评估体系，每隔一段时间对土地和房屋重新估值，计算税基，总体来说， 成熟的房产税制度具有宽税基，低税率，适当减免形成累进税率的特点。

相比国外， 中国仍有大量基本居住需求，房产税因免征面积设置、房产评估值豁免设置等，很难形成高税收规模，短期内无法完全替代土地财政。

以重庆上海试点为例，两地的房产税试点办法均设置很高的免税面积，税率较低且针对高价房采取超率累进税率，充分考虑刚需和改善性需求。

从税收收入看，两市房产税绝对值虽然保持增长，主要是因为房产存量价值增加，而非房产税试点带来的增量效应。对标总税收收入： 2011 年试点以后，上海房产税税收收入在总税收中占比并未增加，维持在 2.5% 左右；重庆房产税占政府税收收入的比例也并未迅速提升， 2011 年到 2015 年仅增长 1.3 个点。对标土地出让收入：重庆和上海的土地出让收入分别在 1500 亿和 700 亿左右，目前房产税收入仅相当于土地出让收入的 7% 。

2013 年，杭州曾作为个人住房房产税试点扩围城市，制定房产税 “ 杭州方案 ” ，内容包括针对增量住房征收、以户为单位划定人均免征面积、实行超标面积累进税率等，但在进入会签程序后被紧急叫停。但该方案在当时被作为蓝本，曾拟在下一批房产税试点扩围时，在其他城市推广。因此，我们参考该方案对中国征收房产税可能产生的税收收入进行测算。

2015 年，全国总人口为 1.37 亿，常住人口城镇化率 56% ， 2012 年全国城镇人均住房建面 32.9 平，照此估算全国城镇住宅建面 253.8 亿平。 2016 年上半年全国商品住宅销售金额 5.76 万亿元，销售面积 6.7 万平，均价 8573 元 / 平米。因此估算当前全国城镇住房存量价值为 217.6 万亿元。若按照 1% 的房产税率，每年房产税总额 2.18 万亿。但事实上，我们认为如果针对存量房征收，每年征税总额远小于此值。一方面，按照国际通行准则，房产税通常会根据住宅类型、住宅面积等因素形成超率累进税率，因此综合税率会低于 1% 。另一方面，实际征收面积远低于 253.8 亿平，主要因为：一是为保障刚需，将设置较高免征面积，杭州方案中的免征面积为人均 60 平；二是中国大量存在的小产权房等难以统计和确权的房产；三是在城镇居住 6 个月以上即计入常住人口，大量农民工等流动人口并未在工作和居住的城镇买房，当前中国户籍人口城镇化率仅 40% 。我们 按照综合税率和征税面积对全国房产税测算总额进行敏感性分析，实际征税收入将远小于 2.18 万亿。

当前中国土地财政依赖度高，地方财政收入中土地出让金占比超 40% 。 2013-2015 年，全国土地出让收入分别为 4.2 万亿、 4.3 万亿和 3.4 万亿，占地方财政收入比例分别为 60% 、 57% 、 41% （地方财政收入分别为 6.9 万亿、 7.6 万亿和 8.3 万亿）。

因此，房产税推出，可能成为重要地方财源，但短期内难以完全替代土地财政。

2.3 房产税能够增加持有成本，但不是控房价的有效手段

房产税能否抑制房价，主要在于房产税是否会改变市场预期和供需关系。

在房价严重脱离居民消费能力，投资换手率高、投机获利盘巨大的市场环境下，房产税会增加持有成本，促使投资者抛售房产，同时弱化改善性和投资性需求，从而导致房价下跌。

而在人口持续流入、经济和产业发展前景好的城市，市场需求旺盛，供不应求，房产税会被转嫁给需求方，推高房价和房租，并不能抑制房价上涨。

从国外实践经验看，房产税也不是政府抑制房价过快上涨、促进房地产稳定发展的重要手段。

德国房产税方案在 20 世纪 60 、 70 年代确立之后基本没有显著变化。但德国房价在之后的 1967-1972 年、 1978-1980 年以及 2012 年都曾较快上涨的现象，年均涨幅分别是 9.96% 、 8.92% 和 9.1% 。

韩国在 2005 年 8 月出台《不动产综合对策》，包括征收综合不动产税，当年市场出现了明显降温（降幅为 -4.2% ），但到了 2006 年，房价又出现 11.6% 的报复性上涨，此后继续维持上涨态势。

香港也试图运用提高税收的方式抑制房价上涨，同样效果不佳。 2003 年 -2015 年香港房价累计上涨超 4 倍，主要原因在于：一是全球持续采取量化宽松政策，热钱涌入香港，港元利率与美元同步，维持于极低水平，导致楼市投资需求大增，特别是买房落户政策刺激内地投资者投资需求；二是经济增长购买力增强，香港居民收入中位数上涨 66% ；三是土地供应少，市场维持供不应求态势。在这样的背景下，港府采取提高税收抑制房产并未获得成效。

2010 年 11 月开始，香港针对投机投资性需求开征额外印花税。若买家在 6 个月内转售，将征收 15% 的税率； 6 个月至 1 年内转售，征收税率是 10% ； 1-3 年内转售，税率是 5% 。但实施后的 2012 年 1-10 月，香港中小型住宅、大型住宅价格仍然分别上涨 21% 和 11% 。

2012 年 10 月起，又进一步推出二项房地产税收政策：第一，所有外地人士、本地及外地注册的公司购买香港住宅时需缴付 15% 印花税。第二，提高额外印花税的税阶，将试用期延长至 3 年。若买家在 6 个月内转售，额外印花税率增加到 20% ； 6 个月至