劳动法视角下国企管理人员的用工规范与监督问责

国有企业作为国民经济的重要支柱，在推动经济高质量发展中发挥重要带动作用，其管理人员的用工规范和监督问责机制也尤为重要。随着《中华人民共和国劳动合同法》（“ 《劳动合同法》 ”）及相关劳动法规的不断完善，国有企业管理人员 [1] （“ 管理人员 ”）的劳动关系认定、用工管理、纪律处分等问题日益受到关注。本文旨在从劳动法的视角出发，探讨国有企业管理人员在借调、派驻等特殊情形下的劳动关系认定，相关规则在用工管理中的适用争议，以及管理人员在立案调查期间的权利保障等问题，以期为国有企业的用工管理提供法律指导和实践参考。

在国企人员组织架构中，管理人员并非全部通过企业内部招聘产生。基于国有资产监管需要等因素，部分管理人员系由上级单位或股东借调/派驻至相关企业 [2] 。而针对此类借调或派驻的管理人员，一个值得探讨的问题是：其用人单位究竟应该如何认定？

针对此问题，各地司法实践认定不一，其中，北京、深圳地区的处理思路具体如下：

1、在劳动者签订有可覆盖整个用工期间劳动合同或各方就用人单位、劳动关系等问题有明确约定的情况下，法院倾向于通过劳动合同签订主体或各方约定认定用人单位，（2022）京02民终3036号案例即体现该处理方式。

2、在缺乏可覆盖整个用工期间劳动合同，也缺乏各方明确约定的情况下，法院倾向于通过工资发放/实际承担主体、社保缴纳主体等要件评估认定用人单位，例如，在（2019）京02民终7942号案件中，法院认为“劳动关系的认定还需结合用人单位发放工资、缴纳社会保险、工作地点、工作内容等作为具体的判断依据。”

与上述处理方式类似，《深圳市中级人民法院关于审理劳动争议案件的裁判指引》第五十一条 [3] 也持该等观点。

基于国有资产保护的特殊需要，国家层面先后出台了《监察法》《国有企业管理人员处分条例》（“ 《处分条例》 ”）等针对管理人员的特殊监管规定（“ 监管规定 ”）。然而，在劳动法律框架下，这些监管规定是否可以直接作为劳动争议案件的审理依据尚无明确法律规定。这就导致在实务中，如何平衡监管规定与《劳动合同法》之间的关系成为一个复杂且需谨慎处理的问题。

从现有司法实践来看，基于管理人员的特殊监管需要，国企基于监管要求所制定的规章制度多数能够得到法院的认可。同时，在国企内部未对监管规定在劳动规章制度层面进行转化的情况下，在监管规定有明确具体的要求时，部分法院实际也认可该等管理的合法合规性。例如，在（2020）京0107民初214号案件中，法院就支持了该国企依据北京市的相关监管要求扣发管理人员绩效奖金的管理行为。

（一）工资发放争议：管理人员被调查期间薪酬能否停发、减发

如国企管理人员存在涉嫌违法违纪的行为，可能会被纪检监察机关或司法机关依法立案调查。关于管理人员在被立案调查期间的薪酬发放问题，人社厅发〔2020〕54号文件对于国企负责人接受纪检监察机关或司法机关调查期间的薪酬发放标准进行了明确规定 [4] ，但该文件并未涉及未担任负责人岗位的国企管理人员的薪酬发放标准问题。就此问题，各地暂无统一观点。

就北京地区而言，在规章制度没有明确规定的情形下，如非负责人的管理人员在接受调查期间仍正常履职的，用人单位停发其薪酬未来可能存在支付工资差额等法律风险。对此，国企可以考虑通过规章制度合理规定立案调查期间的薪酬待遇。从司法实践来看，这类规定存在被法院支持的可能性。例如，（2019）京01民终1833号案件中，该公司即在制度中明确员工在停职调查期间停发岗位工资和各项奖金、补贴，工资按当地最低标准发放，且该制度已履行民主制定及公示告知程序，这一制度规定的效力在该案中得到了法院的认可。

（二）劳动关系解除争议：管理人员被调查期间提出的辞职申请是否有效

参照《处分条例》第三十四条 [5] 、《公职人员政务处分暂行规定》第十二条 [6] 等规定，管理人员被立案调查期间不得辞去公职，然而，这类规定显然与《劳动合同法》规定的30日离职提前通知期存在一定矛盾，由此引发的问题是：如被立案调查的国企人员在调查期间提出解除劳动关系，此时应当适用何种法律规定？

关于这一问题，从现有北京地区司法实践来看，考虑到《劳动合同法》对离职提前通知期有明确规定，法院倾向于基于《劳动合同法》第三十七条[4]等规定认可管理人员提出辞职申请的效力，例如（2019）京01民终1833号案件及（2022）京0114民初9979号案件均体现前述观点。

在国企用工管理中，管理人员所受处分不仅包括监察机关依据《监察法》作出的政务处分 [8] ，如警告、记过、降级等，也包括来自用人单位作出的处分 [9] 。由此产生的问题是：管理人员能否通过劳动仲裁/诉讼对这些处分提出异议？对此，下文将根据不同的处分类型分两种情况进行讨论。

（一）来自监察机关的政务处分

第一，就政务处分的可诉性而言，鉴于其并非由用人单位作出，一般情况下不能以劳动仲裁/诉讼的方式提出异议；此外，鉴于《监察法》明确规定了政务处分的救济路径，即向作出决定的监察机关申请复审 [10] ，实务中也有观点认为政务处分事实上也并未被纳入诉讼救济范围。

第二，就政务处分对劳动关系的影响来说，需结合政务处分的具体内容进行判断。例如：当政务处分为“开除”决定时，现有法律规定及部分法院也认为用人单位享有同步解除劳动关系的权利。例如，《公职人员政务处分法》第二十六条明确规定，公职人员被开除的，自政务处分决定生效之日起，应当解除其与所在机关、单位的人事关系或者劳动关系。（2022）渝0112民初7932号案件也体现类似观点。

（二）来自用人单位的处分

实务中，除了监察机关外，用人单位在特定情形下也有权给予管理人员一定的处分，例如：书面警告、开除等。

在《处分条例》颁布前，实务中针对这类处分是否可以提起劳动仲裁通常依据处分后果而定。当这类处分不涉及劳动合同的变更与解除，也不影响劳动者基本生活时，其被纳入劳动争议案件审理的难度就会较高。反之，如涉及开除等处分，则较容易被作为劳动争议处理。在（2022）京03民终16682号案件、（2022）京0102民初36405号案件及（2023）京民申2867号案件均体现了这一观点。此外，上海市高级人民法院发布的《上海市高级人民法院民一庭关于审理劳动争议案件若干问题的解答》也有类似规定。 [11]

然而，在《处分条例》颁布后，其第三十八条明确了来自任免单位处分的救济路径——被处分人对处分决定不服的，可以向作出处分决定的任免机关、单位申请复核 [12] 。由此引发的问题是：针对国企依据《处分条例》所作的“开除”等处分，管理人员是否还可以依据《劳动合同法》第二条、第七十七条等规定提起劳动仲裁？ [13] 对此，鉴于新规刚刚颁布，司法实践中最终会如何处理前述规定的冲突还有待进一步验证。

随着国有企业改革的不断深化和劳动法规的日益完善，国有企业管理人员的用工规范与监督问责问题已经成为劳动法领域的一个重要议题。本文通过对国企管理人员的劳动关系认定、用工管理依据、立案调查期间的权利保障以及纪律处分等方面的系统梳理，揭示了国有企业用工管理在劳动法框架下所面临的挑战和问题。

国有企业在对其管理人员的用工管理中，应当严格遵守《劳动合同法》等相关法律法规，并结合监管规定，确保用工管理的合法性和合理性。同时，国有企业应结合监管规定的相关内容，在规章制度中明确规定管理人员在被调查期间的薪酬待遇和劳动关系处理方式等，以降低可能产生的法律风险。

我们期待通过不断的法律实践和理论研究，进一步推动国有企业管理人员用工管理的规范化，为构建和谐劳动关系、促进国有企业的健康发展提供坚实的法律保障。