拜登新政与白宫幕僚 | 拜登-戴琦的进步主义贸易愿景

——戴琦

文 | 邵宇 陈达飞

拜登内阁成员提名人选备受关注。在中美贸易冲突的背景下，美国贸易代表莱特希泽的继任者尤为受到市场关注。当地时间12月10日，拜登正式提名华裔女性律师戴琦（Katherine Tai）为下一任贸易代表。由于她在国会受到两党的拥戴，故应该会通过参议院的审议，于1月正式走马上任。此次提名之前，戴琦不为人所知，可供查阅的公开信息并不多，这是因为，她的工作基本上是在幕后完成的。相比莱特希泽，她也并没有什么传奇的故事，正如拜登竞选官网所介绍的，她是“一位兢兢业业、受人尊敬的公务员和资深国际贸易专家”，是一位实干派、行动派。

戴琦今年45岁，是“移二代”，父母从中国台湾移民至美国。她出生于美国康涅狄格州，在华盛顿特区长大，能说一口流利的普通话。如同拜登团队其他（她）成员一样，她也有着华丽的教育背景，先后于1996年获得耶鲁大学历史学学士学位和2001年获哈佛大学法学博士学位。

1996年从耶鲁大学毕业后，通过耶鲁-中国协会，戴琦以耶鲁学者的身份来到中山大学教授英语。1998年回美国深造，2001年获法学博士学位。毕业后，进入到一家叫做Powell, Goldstein et al.的律师事务所工作。据Opensecrets信息显示，在其任职期间（2001-2002），该律所受理的前四大业务领域分别是：贸易、知识产权、医疗保险和医疗补助（Medicare & Medicaid）。2002-2004年，她曾短期在马里兰和华盛顿两家地方法院任法官助理（Law Clerk）一职；2004-2007年工作于另外两家律师事务所，贸易、税收、能源和政府事务是主要业务领域。

戴琦的政治生涯在2007年进入新阶段。这一年，她以法律顾问的身份加入美国贸易代表办公室（USTR），此后一直在美国政府部门工作。2007至2011年为副总法律顾问，随后担任中国贸易执法首席法律顾问，负责美国在世界贸易组织（WTO）中对华争端的诉讼工作，并多次取得成功。据前白宫高层贸易谈判代表克莱特-威勒姆斯（Clete Willems）称：“（戴琦）在处理中国的不公平做法——我们这个时代最紧迫的贸易问题——方面有很长的历史……她懂得如何利用WTO体系和联盟向中国施压，迫使中国改变行为。”从时间上来看，戴琦与莱特希泽并未在USTR中有过同事关系。

表1：戴琦的职业生涯（1996至今）

数据来源：opensecrets，东方证券财富研究中心

说明：橙色代表私人部门，蓝色代表游说公司，红色代表政府部门。

2014年，戴琦加入筹款委员会（Waysand Means Committee），任贸易顾问。筹款委员会是众议院的主要条款起草部门。该委员会对所有税收、关税和其他增收措施，以及一些其他计划具有管辖权，包括社会保障、失业福利、医疗保险、子女抚养法的执行、贫困家庭临时援助以及寄养和收养计划。此间，作为贸易顾问，戴琦是跨太平洋伙伴关系协定（TPP）的工作人员牵头人，主要 负责亚太地区的贸易问题，以及农业贸易和食品安全、竞争政策、政府采购、制裁和贸易执法等具体问题 。由于其出色的表现，2017年，戴琦被任命为首席贸易顾问，直到被提名为美国贸易代表。她也因此成为美国历史上首位有色族裔、女性和亚裔最高贸易谈判代表，位及内阁。

戴琦获提名被理解为民主党“以华制华”的策略，是拜登看重了其亚裔身份，能说一口流利的汉语，并且在WTO与中国的谈判中取得过胜利，以便在接下来的四年继续向中方施压。所以，这被市场视为是一个在贸易问题上延续莱特希泽强硬谈判风格的信号。笔者认为，这种看法即使不能说是错误的，但至少是“丢了西瓜捡芝麻”。

美国贸易代表候选人大多出身于法律专业，在国际贸易领域有过丰富的从业经验，而且最好是在政府与业界都工作过。戴琦的专业知识和从业经历都满足这些基础性条件，但美国满足此条件的人不在少数。我们认为，戴琦能够脱颖而出 [1] ，还有以下几个重要的加分项，这些才是关键：

第一，戴琦在美墨加协定（USMCA）中的劳工条款谈判中起到了关键作用，她并非代表美国与其他国家谈判，而是代表民主党与共和党谈判。

USMCA于2018年末签订，但直到2019年末才通过国会两院的审议，期间的一年时间，莱特希泽和众议院部分议员对其中的部分条款进行了谈判，其中大部分针对劳工条款。随后，莱特希泽又与加拿大和墨西哥就修正案进行了谈判，对当中的 劳工条款 进行了修订。在这个再谈判过程中，戴琦发挥了重要作用。特朗普的贸易团队强化了USMCA中的劳工条款，使得墨西哥工人更容易形成独立的工会，利用集体谈判权获取更高的薪水和福利,也因此降低了激励南部边界的美国公司将利用廉价的和兼容的劳动。此外，还删除了民主党人认为的对制药公司的有利条款，因为这可能会使药价居高不下。全民医保是拜登新政的重要内容，拜登还认为， 数千倍于成本的药物销售价格极不合理，损害了美国劳动阶层的福利。他执政后将对此进行整顿。

保障美国的劳动者权利和福利必定是美国未来签订贸易协定的优先事项。自签订北美自由贸易协定（NAFTA）时起，美国的劳工拥护者对与发展中国家签订的自由贸易协定（FTAs）就表示过担忧，因为这些国家的工资和劳工标准相对较低，不利于美国企业与之竞争。但支持者认为，这些协定有助于提高标准，建设支持发展中国家工人权利的能力，促进经济发展和增长。从长远来看，自由贸易协定有助于将资源重新分配到更有效率的产业，支持美国高薪工作。主流经济学家也大多支持自由贸易协定对美国经济整体上利大于弊。所以，劳工问题在传统的自由贸易协定中并非主要内容。

NAFTA的劳工条款载于一项附带协议，包含11项与工人权利有关的“指导原则”。其他条款涉及技术援助、能力建设和单独的争端程序，以及一个劳工合作机制。完整的争端解决程序只适用于一个国家在与贸易有关的案件中“持续不执行”本国有关童工、最低工资和职业安全与健康的法律。结社自由和组织权等问题仅限于部长级磋商 [2] 。不包含前言，USMCA共包含34章内容，第23章正文部分专门讲劳工问题，足见其重要性，而且，具体指明了缔约方该如何修订并执行本国的劳动法。

USMCA不仅大大强化了劳工权利保障等问题，还明确了执行条款、举证责任、监督机制、快速反应机制等等。与NAFTA不同的是，该协定不仅要求各缔约方执行自己的法律，还要求各缔约方通过并维护国际劳工组织（ILO）于1998年制定的《工作中的基本原则和权利宣言》中的工人权利。作为第三方机构，ILO或将在标准制定和执行等层面发挥越来越重要的作用。

USMCA还规定，缔约方不得为促进贸易和投资而放弃或以其他方式减损劳动法规或条例；不得通过“持续或反复的行动或不作为”(工人暴力除外)而影响缔约方之间的贸易或投资，从而未能有效执行劳动法；政府应积极作为，如任命和培训检查员或监测遵守情况和调查可疑的违法行为，促进遵守劳动法。

所以，如何在贸易协定中推进缔约方改革并执行美国标准的劳动法，是戴琦的长项，或许也是她的志向，这恰恰又是“拜登新政”中的优先事项。

戴琦被认为是进步派民主党人士。拜登团队中的其他成员，如国家安全顾问杰克•沙利文（JakeSullivan）、预算管理办公室主任尼拉•坦顿（Neera Tanden）、经济顾问杰瑞德•伯恩斯坦（Jared Bernstein）和希瑟·鲍施伊（Heather Boushey）都是进步主义者。对民主党进步派而言，保障美国境内劳工的权利，增加工会集体谈判权都是既定议程。对于贸易伙伴国，如果不执行美国标准（不一定完全一致），将有损美国企业的竞争力，这将继续促使企业进行离岸外包和境外投资，不利于在美国境内创造就业机会，也抑制了美国劳动工资的上涨。

那么，戴琦是否会将USMCA中的劳工条款搬到与中国的贸易谈判中？不尽然。在今年9月份美国国际法学会（ASIL）举办的一次线上访谈中，主持人问戴琦，USMCA在将来的美国贸易协定中会扮演什么角色，是一种模式（model），还是一个模板（template）？戴琦认为，更像是一种模式，而非可以直接套用的模板，她不认同一刀切式的贸易条款，而主张针对缔约方的不同情况而定制。她甚至认为，与其说是一种模式，还不如说是一个起点，一个重新审视美国贸易协定的契机，一个可以做出改变，推动变革的起点。“USMCA最关键的是，它是第一次尝试重新审视或重新想象我们的贸易政策，我们的全球化政策如何修改，并获得更有力的支持，不仅仅是国会，而是国会作为美国人民的代理人。”

第二，戴琦在国会中受到两党的共同认可，有助于推动相关提案的立法。修订版的USMCA得到了两党的一致认可，在国会以高支持率获得通过。虽然民主党对于墨西哥能够真正执行条款仍存在疑问，但这让戴琦深刻认识到，虽然国会两党整体上处于较为分裂的状态，但在贸易问题上是比较容易取得共识的，而且，她也懂得如何平衡各方的利益。“在贸易问题上，我觉得过去三年半的时间里，我有一个首要的收获，就是特朗普政府在贸易政策和推动方面，实质上并没有百分之百的错误，我们真的要努力和思考，而且国会山上的民主党人和政府之间有机会达成共同的目标。” [3]

访谈中，戴琦始终在呼吁，政策问题应该由国家利益驱动，而非政治驱动，否则很难真正为美国人民服务。这与拜登的想法也是一致的，拜登也一直在向国会共和党“示好”。在与托马斯•弗里德曼的访谈中，拜登承认，如果参议院仍由共和党控制，民主党的一揽子计划可能会受阻。他一边伸出橄榄枝，表达了愿意合作，希望多数党领袖麦康纳尔不要刻意阻挠；另一方面也放出“狠话”，认为刻意阻挠是无效的，白宫总会有方法实现，殊途同归而已。

第三，在选举日之前，戴琦就表达过自己更加认同拜登的贸易政策方案。她注意到，拜登施政纲领中的一个非常明确的重点，就是优先考虑美国工人，优先考虑美国个人和不同美国社区的建设和繁荣。所以，她认为，拜登会努力实现包容性增长。她很认同拜登团队提出的重建美国的提法，而且是更好地重建（build back better）。她支持复兴美国制造业，重建供应链。

同样重要的是，她也认同，贸易问题不应该在孤岛上进行，而是应该作为一个整体计划的一部分，都应该服务于核心目标，并且，与其他外交、内政政策相协同。“我认为，相当有趣的是，（拜登）这些计划中的每一项都牵涉到贸易，但你没有看到一个专门针对贸易本身的计划。所以，这也告诉我，拜登政府在贸易和投资政策上的姿态是以更全面的方式来处理，所以这也是我所期望的。而且，我认为这些想法非常有前途。”

对拜登外交政策有全面影响力的人物是国家安全顾问 沙利文 ，他曾提出美国制定贸易协议的四项原则：基于规则、基于国际利益、可执行、贸易协定应被视作针对工人的一揽子协议的一部分。这与戴琦的主张可谓不谋而合。所以，戴琦能够脱颖而出，关键不在于其华裔身份之形式，而在于其对美国贸易协定的看法与拜登团队如出一辙，都将看作是推进美国劳工利益的工具（之一），并且还有实战经验。

戴琦屡次提到，美国贸易代表在签订贸易协定中注意利益攸关方之间的平衡，而不只是有利于大型跨国公司，却损害了其他公司的利益。贸易协定不只是关系到经济利益，还应该考虑环境保护等问题。所以，在拜登团队看来，贸易协定是一个工具，是成套工具的一部分，所有这些工具都应该尽量多地服务于某些政策目标，并且，需要调和不同工具的使用，防止出现矛盾。戴琦和拜登团队的主要成员都认为，在全球化经济中，美国不可能通过防御式的加征关税和“退群”来实现这些目的，而唯有采取更加进攻性的手段，才能掌握主动权，重建美国领导者地位，这也有利于美国各项外交政策的落地。

据公开信息，不能确定戴琦是否参加了中美第一阶段贸易协定的谈判，但能确定的是，奥巴马任期，在WTO谈判中，她与中国代表团有过接触。在8月5日由美国进步中心（Center for American Progress，CAP）举办的一场线上研讨会中，戴琦谈到了自己对于中美贸易问题的看法。

这场研讨会的主题是“进步的贸易愿景”（Progressive Visionsfor Trade），也就是进步主义者的贸易愿景。 主办方CAP的目标是以进步价值观，推动美国在国内实现包容性增长，在国际上走上一条更有原则、更可持续的道路。所谓“进步价值观”，就是以劳工阶层的利益为核心，其历史可以追溯到19世纪80年代至一战前夕的进步主义运动，并可延续到罗斯福新政和约翰逊的“伟大社会”构想。戴琦是民主党中较为温和的进步主义者，她的贸易政策主张离不开进步主义的核心诉求，那就是为美国劳动阶层营造一个有利于公平竞争的贸易环境。在访谈中，戴琦提到，民主党在最近几年积累了“ 制定、阐述和推进进步的贸易议程方面的经验教训，也应该在对待中国的贸易协定中加以考虑”。 如前文所述，就是需要考虑到利益攸关方之间的平衡。

戴琦承认，与中国的贸易协定会更有挑战性，因为考虑的维度会更多，也就越难权衡各方利弊，而且难免会有矛盾、冲突之处，可能不得不有所取舍。比较乐观之处在于，戴琦的优势在于，她懂得如何取得国会两党的支持，也懂得以此为出发点，去寻找“最大公约数”。对话中有句话值得全文摘录，戴琦说：

“ 我认为一个好的、进步的贸易政策必须同时具备进攻性和防御性要素。 在这一点上， 我想说的是，就我们最近几年在特朗普政府的经验而言，他们一直在非常强烈地对抗中国，非常积极地对抗中国。但我会把这些措施描述为实际上主要是防御性的。 再说一次， 你必须同时拥有防御性和进攻性。 但在抵制不公平贸易行为和执行我们的贸易权利方面，我认为这些措施主要是防御性的， 即确保中国遵守规则，或者如果不遵守规则，我们将采取反措施。 我认为， 进攻必须是关于我们要做什么，（才能）使我们自己和我们的工人、我们的产业和我们的盟友（发展地）更快、（应对）更灵活，能够跳得更高，能够竞争得更强，最终能够捍卫我们这种开放的民主生活方式。这不仅仅关乎经济和经济价值，还关乎我们的政治和更广泛的价值 。 但是，这里面关系到很多问题，我认为有很多机会。显然，也有非常非常大的挑战。”

戴琦可能会以一种非常务实的、不带过多的政治偏见和非情绪化的方式与中国打交道。卡托（Cato）研究所研究员马纳克（Inu Manak）预计，与特朗普相比，戴琦的做法将不那么咄咄逼人，但会更加注重纠正中美贸易关系中存在的问题。马纳克说，这意味着通过关税来“惩罚”中国的行为会减少，但会更有力地与亚洲和欧洲盟友一起推动制定符合中国在全球贸易体系中的现实地位的贸易规则 [4] 。她建议拜登政府首先应该厘清的问题是“中国的挑战和威胁的性质是什么？”，而后再围绕着需要采取哪些措施来管理风险和威胁展开理性的对话。情绪化和政治化会形成无效的应对方案，甚至是负效应。“如果我们认为在与中国的经济关系中存在国家安全问题，如果我们认为存在竞争问题，如果我们对在创新经济中保持领导地位的能力感到担忧，如果我们对美国用户数据安全问题感到担忧，所有这些都需要综合考虑，但要经过一个非常严格的论证过程，这样我们所做的事情才有意义。”

戴琦认为，进步主义贸易愿景关系到美国保持其在全球经济中领导地位的能力。这个领导地位必须要赢得。这需要战略性思维，需要两党的团结。对照拜登的公开表态可以看出，戴琦在贸易政策上的思考与拜登团队是非常合拍的。民主党的特点不只是讲规则，也讲战略。比较而言，共和党可能更加注重原则。拜登曾明示麦康纳尔，在很多问题上，完全可以在保持各自原则的前提下达成共识，更好地服务国家利益。

拜登-戴琦时代的中美关系，对抗性大概率会显著下降，贸易谈判的空间进一步打开。中方应该认识到，中国跟美国的外交关系是建立在发展阶段不同、国情不同，文化、意识形态和国家治理体系有差异这些客观事实基础上的。但是，不同并不一定意味着分歧和冲突，因为这些不同之处不一定是利益交汇之处，即使可能是利益交汇之处，也可以求同存异，寻找最大公约数。

拜登当选后，笔者在《财经》上发表的多篇文章（ 重回进步时代：拜登新政与美国秩序的根基 ； 白宫幕僚 04 | 重回镀金时代：拜登或面临“动荡的20年代” ）均有论述拜登政府的进步主义倾向和施政方案。 本届民主党政府对近半个世纪以来美国经济、社会和政治如何走向极化进行了反思。拜登之所以能够胜选，就是建立在关照边缘群体利益基础之上的，进步派民主党发挥了重要作用。拜登政府正准备“埋葬新自由主义”，在外交上抛弃绩优主义观念，经济利益最大化的权重会大大下降，利益攸关方之间的平衡将成重要维度，服务于美国国内身份政治的重要性显著提升。纵使在美国国内，寻找最大公约数也是极有难度的，中美合作自然是难上加难。不合作显然也不意味着冲突。

理性之举是，弱化党派政治和意识形态分歧，在国家利益层面去拓展合作空间。这在拜登-戴琦时代也是更为值得期待的。几乎对于大国而言，“安内”的优先级显著高于“攘外”。拜登一贯主张（也是民主党的传统），美国外交影响力是内部实力的投射，美国的国际话语权不可能在国内阶层分裂的状态下实现，这样的美国不可能成为其他国家学习和效仿的模板。既然如此，民主党不太会选择向国外转嫁国内矛盾的民粹主义的做法，不太会激化、放大与中国的冲突。即使有冲突，也会寻求以多边施压的方式来解决，而不是像特朗普政府所采取的双边的、面对面的激烈冲突。

中方应理解拜登新政的全局（经济、社会和国家安全等）和核心诉求（中产阶级和劳工的利益、公平竞争、美国制造、产业链调整等），基于此去判断美国的贸易政策。可以确定的是，进步主义愿景是美国内政和外交政策的关键词之一。下一个四年，劳工问题和气候问题将成为中美贸易谈判中的新的焦点，USMCA与TPP中的劳工条款都是可参考的蓝本。知识产权保护和产业链重构等问题仍然会延续过去四年的整体基调。

中美竞争格局不会因为哪个党派执掌白宫而变化，只会因由该党派能否完全控制白宫和国会而出现压力上的变化。正视中国的“威胁和挑战”已经成为美国两党之间的共识，与共和党不同的是，民主党更倾向于、也更善于用联合盟友，通过制定规则和标准来压制中国。采用中国叙事，中美竞争的格局，取决于各自所建构的“双循环”格局——内循环的核心是国家创新体系与能力，外循环的核心是市场空间与价值链的互补性，以及内外循环之间的联动。

邵宇为东方证券首席经济学家，总裁助理；陈达飞为东方证券宏观研究员，财富研究中心 & 博士后工作站 执行主管。