2025年单位GDP能耗下降目标3%，意味着什么？

在2013年至2023年的十年间，中国以年均3.3%的能源消费增速支撑了年均6.1%的经济增长，能耗强度累计下降26.1%，是全球能耗强度降低最快的国家之一。

虽然能耗 双控 制度的实施，为国家推动能效提升，节约能源资源做出了较大的贡献。但是国家进入实现 “ 双碳 ” 目标的新阶段中，原有的能耗 双控 对于支撑实现 “ 双碳 ” 目标而言，就显得不够全面和直接了：

一方面， “ 十四五 ” 以前，能耗 双控 的政策设计中，未对化石能源与非化石可再生能源做区分，导致能耗 双控 的考核内容不能完全匹配支撑国家的非化石能源消费目标，对促进可再生能源发展的作用 有限；

另一方面，能耗 双控 主要的管控对象是能源消费，并不直接作用于碳排放控制，无法对碳排放的统计和控制发挥直接作用，不区分非化石能源使用的考核方式，也无法准确反映地区的低碳发展成效， 因此 能耗 双控 的结果不能直接量化支撑 我国 实现 碳达峰碳中和目标。

因此，在新的 “ 双碳 ” 目标下，特别是面对 2030 年实现碳达峰目标这个时间紧、任务重的工作，亟需在基于能耗 双控 的实施经验上，制定一套对碳排放管控更为精确的制度，引导全社会实现减排目标。

在国内碳排放 双控 制度的更多实施细则得以明确之前，我们把目光投向国际，看看其他国家和地区如何设计和推动相似的碳排放管理机制。

在欧盟，存在一个欧盟版的碳排放总量控制规则——《责任分担条例》 （Effort Sharing Regulation，ESR） 。

欧盟碳市场 （EU ETS） 作为欧盟气候政策中的旗舰政策，不仅对欧美的内部市场产生影响，也通过欧盟碳边境调节机制向全球传播影响力。但在欧盟的气候政策里，有一个与EU ETS同样重要的支柱性条例，就是ESR。

事实上，欧盟碳市场在第四阶段 （2021年-2030年） 扩大范围前，其只覆盖了欧盟约40%温室气体排放的设施，而欧盟境内运输 （不包括航空） 、建筑、农业、小型工业和废物等约占欧盟温室气体排放量60%的排放源并未受到EU ETS的管理。也就意味着，欧盟需要设计一个与EU ETS形成补充的减排机制，以管控剩余的60%温室气体排放。

在此背景下，欧盟于2018年5月14日通过了ESR，提出到2030年将重点行业，包括欧盟境内运输 （不包括航空） 、建筑、农业、小型工业和废物的排放量减少30% （与2005年水平相比） 的目标。

随后，由于欧盟提出绿色新政下更具有雄心的“Fit for 55”目标，即让欧盟2030年的温室气体排放总量比1990年水平减少至少55%，ESR也调整其自身以及各国分担的减排指标以匹配新的减排目标。2023年4月，修订后的ESR通过，将ESR下管理的排放部门的减排目标从30%提高到40% （与2005年水平相比） 。

欧盟层面ESR的最终减排目标确定后，需要根据欧盟各国人均GDP和减排成本效益分解目标。丹麦、芬兰、德国、卢森堡和瑞典等经济发展较好的国家分到减排50%的最高目标，而保加利亚、罗马尼亚、克罗地亚、立陶宛等欧盟内部相对发展水平靠后的国家承担的减排目标较低，最低是保加利亚，其只需承担10%的减排目标。