汶川地震十周年，防灾减灾再出发

汶川地震的巨大损失使防灾减灾工作受到空前重视，针对汶川地震所暴露出来的问题，全社会立即采取有关措施予以弥补：教育部和地震局联合发文，要求全国各地对中小学校舍进行抗震鉴定和加固；卫生部与地震局联合发文，要求全国各地对医院建筑进行抗震鉴定；中国地震局对《中国地震动参数区划图》进行修订；住房和城乡建设部对《建筑抗震设计规范》进行修订；一些社会公益组织对农村工匠进行建筑施工的抗震培训……

与此同时，从更深层次来解决制约我国防灾减灾能力的努力也逐步成型：

2015年12月20日，习近平总书记在中央城市工作会议上发表的重要讲话中强调了城市安全问题，提出要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。

2016年7月28日，习近平总书记在唐山市调研考察时就全国的防灾减灾工作发表了重要讲话，提出了 “两个坚持、三个转变” 重要防灾减灾思想，即 “坚持预防为主，防抗救相结合”、“坚持常态减灾与非常态救灾相统一”、“从注重灾后救助向注重灾前预防转变”、“从应对单一灾种向综合减灾转变”、“从减少灾害损失向减轻灾害风险转变” 。

2016年12月19日，中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，对防灾减灾救灾体制机制改革作了全面部署。意见就健全统筹协调体制、健全属地管理体制、完善社会力量和市场参与机制、全面提升综合减灾能力、切实加强组织领导作了具体部署。

2018年1月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》，强调坚持生命至上、安全第一的原则，提出加强城市安全源头治理、提升城市安全监管效能等重大举措，成为推进城市防灾减灾工作的政策指引。

2018年3月17日，根据国务院机构改革方案，组建应急管理部，目的在于推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力。

习近平总书记站在历史的高度，明确提出了做好防灾减灾救灾工作的方针、发展思路、实现途径和重要任务。这是对我国防灾减灾救灾实践经验的科学总结，具有很强的理论性、思想性、指导性，是防灾减灾救灾的最新理论成果，是推动防灾减灾发展的根本遵循和重要指导。至此，长期制约我国防灾减灾能力提升的思想和体制问题得到重大突破

坚持以防为主、防抗救相结合是防灾减灾的工作方针。 根据防灾减灾理论，人们可针对灾前、灾中和灾后分别采取不同措施来降低灾害影响，即所谓的防、抗、救。一般来讲，“防”侧重于防止灾害发生，费效比最低。因此，在我国各种灾害有关的法律规范当中，都强调“预防为主”。但“防抗救”是一个有机整体，并不存在绝对的优劣之分，面对任何灾害，都要有“防”的手段、“抗”的能力、“救”的预案和措施，要系统着力，综合施策，全面做好防灾减灾各环节的工作。

“预防为主，防抗救相结合”在规划中的落实（引自《唐山市综合防灾减灾详细规划》）

坚持常态减灾和非常态救灾相统一 是防灾减灾的根本思路。常态和非常态是交替出现的两种社会状态。常态下，要居安思危，本着晴天修屋顶原则，积极采取系统措预防灾害发生；非常态下，要勇于担当，要敢于积极采取措施阻止灾害蔓延，降低灾害损失。常态减灾体现的是责任意识，非常态救灾靠的担当精神，二者互为补充，相得益彰。

从注重灾后救助向注重灾前预防转变。 据统计，灾前每投入1美元，灾后可以节约7美元。前联合国秘书长安南也曾说过“灾前预防比灾后救援更人道、更经济”。在经济水平相对落后条件下形成的“刺激-反应式”的灾害应对模式已不能适应我国社会主义建设进入新时代的要求，急需从注重灾后救助向注重灾前预防转变，以满足民众对更美好生活的需要。

采用减灾措施的收益成本比（引自：https://www.nibs.org/page/ms2_dwnload）

从应对单一灾种向综合减灾转变。 现代社会，几乎没有一种灾害会单独发生。而随着现代城市规模的不断扩大和城市功能的日益复杂，灾害的耦合效应急剧增强，每种灾害的灾害链快速延长。以往那种应对单一灾种的管理模式越来越受到严峻的挑战，迫切需要向适应多灾种的综合减灾转变。

东日本大地震灾害链（引自史培军等《灾害系统：灾害群、灾害链、灾害遭遇》）

从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。 根据风险管理理论，灾害风险=灾害发生可能性×灾害后果。可以看出，减轻灾害风险的措施中，既可以有减少灾害损失方面的（灾害后果），还可以有降低灾害发生可能性方面的。减轻风险关键体现在“提前作为、主动作为”，从源头上行动进行防灾减灾，这是防灾减灾观念上的一次巨大转变。

风险管理框架（引自《ISO 31000 Risk management—Principles and guidelines》）

随着中共中央《深化党和国家机构改革方案》的发布，我国防灾减灾工作的顶层设计基本完成。为适应我国社会主义建设进入新时代的要求，未来我国的防灾减灾应重点完成工作：

1、推进地方防灾减灾机构改革，建立适应新时代的防灾减灾救灾体制。 《深化党和国家机构改革方案》构建了我国防灾减灾救灾框架，解决了长期制约我国防灾减灾救灾工作的重大体制问题。应急管理部已于2018年4月16日正式挂牌。根据党中央的部署，所有地方机构改革任务将于2019年3月底前基本完成。综合应急管理机构的建立，将很好整合原来分散在各部门的防灾减灾救灾力量，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

2、转变观念，推动防灾减灾救灾机制创新。 防灾减灾救灾的体制改革改变的只是一个外在的形式，要想最大限度发挥体制改革的作用，还需要深刻领会其背后所蕴藏的逻辑。如习近平总书记提出的“综合减灾、统筹协调”的思想，建立综合应急管理部门是其重要内容，但仅仅只有它还是不够的：在综合了灾害管理部门之后，如何综合灾害管理部门与政府其他管理部门的关系？如何综合经济社会发展与防灾减灾救灾的关系？在统筹了政府防灾减灾救灾资源之后，如何统筹一般社会资源？如何统筹社会组织和一般民众？这些新思想的落实，都需要进行大胆创新，形成有效运行机制。

3、未雨绸缪，打造抗风险能力强的韧性城乡。 随着我国经济实力和防灾减灾工作基础的提高，改变过去那种亡羊补牢式灾后应急，在防灾减灾领域下先手棋已成为可能。因此，充分利用城乡规划这个载体：一方面，增强防灾减灾内容对城乡规划的刚性约束作用，加强灾害发生前的预见性，筑牢安全底线；另一方面，落实相关法律法规中编制防灾减灾规划的要求，确保防灾减灾内容在城乡建设中落地，提高城乡的自适应性和抗风险能力。

4、大力创新，让科技助力防灾减灾新征程。 要充分利用科学技术的最新研究成果，促进防灾减灾救灾工作的提升。如通过最新的物联网、高分辨率的卫星、智能机器人、无人机、大数据技术、人工智能等新技术，过去没法获取的防灾减灾救灾数据现在能够获取，过去没法分析的防灾减灾救灾数据现在能够分析。通过新技术的应用，都将增强我们灾害信息获取、模拟仿真、预报预测、风险评估、应急通信与保障能力等方面的能力，这都将为我们的防灾减灾救灾工作的提升提供极大帮助。

在过去，规划对我国防灾减灾工作发挥了重要统领作用，为促进我国防灾减灾工作做出了重要贡献。未来，随着依法行政和“一张蓝图干到底”要求的落实，规划对防灾减灾工作的促进作用会得到进一步强化。

1、以灾害风险评估为基础，编制国土安全规划。 我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，自然灾害的空间分布差异明显。为保证国土开发安全，应在国土整体灾害风险评估的基础上，编制国土安全规划，作为其他规划的编制依据，保证国土开发的本质安全。

全 国地震次生地质灾害脆弱性等级分布图（来源网络）

2、综合考虑灾害风险，合理布局保证城乡建设用地安全。 充分发挥城乡规划统筹安排用地的优势，以城乡空间为载体，统筹考虑各种灾害风险，协调各类城乡建设用地安排，防范灾害于未然，保证城乡建设用地安全。