美国当地时间6月3日，中国自主设计和研制的科学实验装置被成功送往国际空间站。不少美国媒体和专家将此称为中美太空领域的“破冰”合作。
然而事实真的如此吗？
美国方面的法律没有丝毫松动，无论是沃尔夫条款还是ITAR，都是老样子。实际上，美国法律从来没有禁止过航宇局和中国的学术研究单位开展合作。但前提是两个，首先，美国的航天产品、元器件以及相关的技术不能出口到中国；其次，美国航宇局不能和中国的国有航天科研机构航天主管部门开展双边的技术交流与合作，不允许中国的航天政府官员进入航宇局的设施。也就是说中国学术研究单位如果和美国航宇局一起参加多边航天合作，是符合美国国内法的。
换言之，这次北京理工大学的科学实验装置进入国际空间站，是在没有结冰的地方航行，谈何破冰之旅？
那么今天各媒体纷纷提到的沃尔夫条款究竟是什么情况？
随着国际航天事业的快速发展和诸如空间安全、空间碎片、轨道和频谱资源等问题的进一步凸显，航天领域的国际合作，特别是航天大国之间的合作，显得更加重要。然而，在中美航天合作方面，美国的航天政策和法律制度却设置了重重障碍，严重影响了中美航天合作的顺利开展。“沃尔夫条款”便是其中之一。
一、沃尔夫其人
沃尔夫（Frank Rudolph Wolf），1939年1月生，自1981年1月以来一直代表弗吉尼亚第十议会选区担任美国众议院共和党籍议员。其关注的重点在交通、人权和赌博业。长期以来，沃尔夫一直以人权问题为理由，对中国提出批评和攻击。1995年世界妇女大会在北京召开期间，沃尔夫便以人权问题为借口大力呼吁美国取消对中国的最惠国待遇。沃尔夫也是在1999年竭力阻挠中国享受美国的永久性最惠国待遇的国会议员之一。自2011年起，沃尔夫担任美国众议院拨款委员会商业、司法、科学及相关机构小组委员会主席。在其成为该委员会主席后不久便提出对中美航天合作产生重大影响的“沃尔夫条款”。
二、沃尔夫条款
美国政府机构以及政府项目开支要由总统制定预算方案，经过国会批准。国会行使联邦财权一般是通过授权（Authorization ）和拨款（Appropriations）两个程序。授权程序主要是规范政府机构或者项目在一定时期内的设立、存续等问题，或者对已经获得授权而设立的机构和项目的后续拨款行为予以授权。授权程序也可以对具体机构或者项目的职能、组织机构和责任做出规定。拨款程序则是对获得授权的机构或者项目为了特定目的使用联邦预算资金做出拨款决定的程序。
一般的政府机构或者项目获得联邦拨款经费都要经过上述两个程序。经过上述两个程序最终获得的经费称为“酌拨经费”（discretionary spending）。但是，也有些政府机构或者项目获得经费不需要通过上述两个程序，而是只通过授权程序就直接获得经费，也就是说，在授权程序中就可以对有些机构或者项目的经费数额和使用直接做出授权决定。只通过授权程序获得的经费称为“直拨经费”（direct spending）。“酌拨经费”一般限于一个财年，通过制定财年拨款法实现。“直拨经费”既可限于一个财年也可不定期限，一般通过授权法实现。
有关授权和拨款具体法案的起草和审查工作由参众两院设立的专门委员会负责。参众两院的各个立法委员会负责起草和审查与其主管领域相关的政府机构及政府项目的授权法。例如，参议院的商业、科学和交通委员会（Senate Committee on Commerce, Science, and Transportation）负责起草和审查与商业、科学和交通相关的机构和项目的授权法，而众议院的军事委员会（House Committee on Armed Services）则负责起草和审查与军事相关的授权法。各个财年拨款法的起草和审查工作由参众两院的拨款委员会负责。
参众两院的拨款委员会又分别由12个相应的小组委员会组成，具体负责相关领域拨款法的起草和审查。这些具体领域包括：农业、农村发展、食品和药品管理及相关机构；商业、司法、科技及相关机构；国防；能源和水资源开发；金融服务及政府；国土安全；内务、环境及相关机构；劳动、卫生和公共事业、教育及相关机构；立法机构；军队建设、退伍军人事务及相关机构；国务院、国外事务及相关项目；交通、住房和城市发展及相关机构。在各个小组委员会所起草和审查的具体领域的拨款法案基础上形成的财年统一拨款法经参众两院审议通过后，由总统签署公布。
涉及美国航空航天局（NASA）的拨款由参众两院的商业、司法、科技及相关机构小组委员会负责。自2011年起，众议院拨款委员会商业、司法、科技及相关机构小组委员会主席由沃尔夫担任。沃尔夫担任该小组委员会主席伊始，便提出了在与美国航空航天局有关的或由白宫科技政策办公室协调的联合科研活动中禁止与中国合作，并禁止利用美国航空航天局的任何设施接待“中国官方访问者”的议案。该议案最终写入2011年4月15日美国国会通过、美国总统奥巴马签署的《2011财年国防部及全年继续拨款法》中，因此被称为“沃尔夫条款”。
《2011财年国防部及全年继续拨款法》第1340节规定：
“（a）在本法下获得的拨款不得用于美国航空航天局和白宫科技政策办公室旨在与中国或任何中国国有公司通过参与、合作或者双边协调等任何方式而开发、设计、计划、颁布、实施或者执行任何形式的双边政策、项目、订单或者合同，除非获得本法颁布后又颁布的法律的特别授权。”
“（b）在分节（a）中规定的限制性规定适用于在美国航空航天局拥有或者使用的设施中接待中国官方访问者”。
2012年11月18日颁布的《2012财年统一及继续拨款法》 中将这两项规定作为第539节继续保留了下来，但在《2011财年国防部及全年继续拨款法》的基础上增加了另外两项规定。一是在分节(c)中规定“对于美国航空航天局和白宫科技政策办公室证明不会造成与国家安全和经济安全相关的技术、数据或者其他信息转移给中国或中国公司的活动，分节(a)和（b）中的限制性规定将不适用”，其次是在分节(d)中规定“依据分节(c)所作出的证明应当在活动开展14天前提交参议院和众议院的拨款委员会，并且说明活动的目的、主要参加人员以及地点和时间”。
2013年12月26日颁布的《2013财年统一及继续拨款法》又在《2012财年统一及继续拨款法》的基础上做了部分增改。首先是对于不适用本条款的例外情形增加了限制条件，即美国航空航天局和白宫科技政策办公室除了需要证明其活动不会造成与国家安全和经济安全相关的技术、数据或者其他信息转移给中国或中国公司外，还需要证明在其活动中不与被美国认定为有侵犯人权行为的官员进行交往。其次是将向国会提交证明的时间由提前14天变更为提前30天。 另外还在提交证据中增加了“活动日程”(agenda) 说明的要求。
《 2014 财年统一拨款法》的相关规定与《2013财年统一及继续拨款法》的规定相同。
综上所述不难发现，在中美航天合作问题上，沃尔夫条款可以概括为两点：（1）不合作；（2）不接待。“不合作”是指不允许美国航空航天局和白宫科技政策办公室与中国或者中国的国有公司在航天领域开展合作。“不接待”是指不允许在美国航空航天局拥有或者使用的设施中接待中国官方访问者。
这两点在《2011财年国防部及全年继续拨款法》中就已经明确提出。《2012财年统一及继续拨款法》和《2013财年统一及继续拨款法》只是在上述两点的基础上有条件地增加了一个例外条款，即在特定条件下可以与中国或者中国的国有公司开展合作或者在美国航空航天局拥有或者使用的设施中接待中国的官方访问者。
针对这一例外情形设定的两个条件是:（1）不泄露“与美国国家安全和经济安全相关的技术、数据或者其他信息”；（2）提前30天向国会提交证明。但是，对于何为“与国家安全和经济安全相关的技术、数据或者其他信息”，在法中并没有明确界定。
三、沃尔夫条款的影响
美国于2011年提出的这一“沃尔夫条款”，经过2012年和2013年两次增改，已经成为美国围堵中国航天的又一得力的法律工具。美国政府可以从其本国利益出发，在利小或者无利可图时，利用“沃尔夫条款”，拒绝在航天领域中开展与中国的交流和合作活动；但在有利可图时，又可以借用“沃尔夫条款”的例外规定，有条件地开展与中国的交流和合作。
2011年5月16日，美国奋进号航天飞机执行最后一次飞行任务。然而，就是因为“沃尔夫条款”，美国航空航天局取消了已经承诺给予中国媒体记者的采访通行证，尽管奋进号航天飞机搭载的阿尔法磁谱仪同样凝聚着许多中国科学家的心血。
2013年3月16日，以合同制形式受雇于美国航空航天局兰利研究中心的中国人姜波在华盛顿杜勒斯国际机场回国转机时被FBI逮捕，起因是姜波携带有电子设备，因此FBI认为姜波涉嫌间谍行为。尽管法庭调查结果显示，姜波当时携带的9台电子设备中没有任何机密信息、出口控制法禁止携带的信息或NASA专有信息，但法庭还是以 “不当使用电脑 ”为由，对姜波做出轻罪判决。而“不当使用电脑”指的是FBI最终在姜波笔记本电脑里发现的唯一问题——色情影片。
就是这样一个事件居然促使美国众议院拨款委员会于2013年3月19日为此专门举行听证会。FBI局长穆勒在听证会上表示，FBI正在对多个NASA机构进行反间谍调查。而NASA局长博尔登在听证会上承诺将从即日起禁止来自8个国家的外国访客进入其机构。这8个国家分别是中国、缅甸、厄立特里亚、伊朗、朝鲜、沙特阿拉伯、苏丹、乌兹别克斯坦。
2013年10月，美国航空航天局以国家安全为由，拒绝中国籍研究人员参加定于11月4日在加利福尼亚州召开的国际天文会议,即第二届开普勒科学会议。此次会议主题涉及美国航空航天局的开普勒太空望远镜项目。这一事件引起了多国科学家的不满，许多科学家号召抵制该会议的召开。在国际社会的重压之下，与沃尔夫条款的制定和执行相关的两个关键人物，众议院议员沃尔夫和美国航空航天局局长博尔登纷纷出场，相互指责，百般辩解。美国航空航天局最终以参加会议的中国科学家不是“中国政府的官方代表”为由许可参加此次会议。
总之，“沃尔夫条款”已经成为美国处理航天领域与中国合作问题的一个得力的法律工具。美国政府可以完全从本国利益出发，利用这一工具，在与中国的航天合作中，做到有进有退，进退自如，实现本国利益最大化。针对2013年11月4～8日在加州召开的第二届开普勒科学会议，美国航空航天局始而拒绝中国科学家参加，继而又允许参加，允许与不允许，援引的都是同一个法律条款，就是一个明证。如果美国不从根本上改变诸如“沃尔夫条款”之类的直接阻碍中美航天合作的政策和法律制度，中美航天合作很难真正开展下去。
作者 | 李剑刚
来源 | 《中国航天》2014年第2期
综合整理 | 朝晖
【 猜你想读】
▼
XS-1、新西兰电子火箭、世界最大飞机，小卫星发射市场竞争日趋白热化
分享最前瞻性话题，
传递最正能量声音。
卫星应用领域第一刊
内容、营销合作请联系：
微信号：nongyan258766
投稿邮箱：
Emil：[email protected]
杂志订阅请联系：
Emil：dingyue@yinhexi.la
觉得不错，请点赞↓↓
