蒋清华|完善党委决策制度的法学思考

 科学、民主、依法决策是保证党正确决策的基本原则，其中，依法决策具有统领性地位。党委依法决策既要依照实体规范、又要依照程序规范；既要依照宪法法律、又要依照党章党规。发扬党内民主、保障党员权利，是实现正确决策的重要途径。党章关于党员权利的规定都属于政治参与性质的民主权利，党员“义务优先”的根本目的在于更好服务于党和人民的事业。完善党委决策制度的一个重要目标是以党内法规形式制定地方党委决策程序规定，对调查研究、拟订方案、专家咨询、征求意见、风险评估、合法合规性审查、集体讨论决定等基本环节作出具体规定。党委决策权是宪法性权力，有权就有责，失责必追究。决策责任是政治性的宪法责任，其归责不应考虑主观过错，只论客观严重后果。

      改革开放之后，党中央高度重视党委（以及政府）正确决策及其制度保障问题。十三大报告首次提及“党的决策的民主化和科学化”。十四大党章规定“民主的科学的决策”。十八大报告第一次在科学决策、民主决策的基础上提出“依法决策”。至此，科学、民主、依法——决策的三个基本原则得以完整确立。2015年出台的党组工作条例（试行）第二十三条、2016年新修订的地方党委工作条例第二十条，以及《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第七部分，都明确规定了实行科学决策、民主决策、依法决策。

（一）决策原则的内在结构

       决策的这三条基本原则并非是完全平行并列的关系，而是一种相互作用、分层复合的结构。

       科学决策侧重于决策的专业性，强调尊重规律，依靠专家学者，按照科学的思想、理论、方法来决策，认真分析成本收益，充分预判风险，既不可好高骛远、不切实际，也不能畏手畏脚、不敢越池一步。民主决策侧重于决策的人民性，强调以人为本，为人民决策、靠人民决策，把人民利益放在首位，开放决策过程，广泛听取意见和建议，重视不同声音，不可闭目塞听、独断专行。科学与民主之间，有时候具有互补性，有时候又存在张力。单纯的科学决策，或者单纯的民主决策，都难以达致正确决策，所以要努力将二者有机统一起来。

       决策的正确性，不仅是符合客观规律、符合人民意志，还要讲究符合宪法法律。在法治国家中，合法性就是正确性。有时候，科学问题难以验证，民主议题存在争议，唯有合法性是普遍而明确的标准。进一步说，决策所依之“法”，应为良善之法，而良法恰好是体现了规律性和人民性的法律制度。在健全决策制度的语境下，科学决策、民主决策都需要法律制度来予以保障，依法决策原则对于科学决策、民主决策具有统合性。再者，十八大报告把科学民主依法决策写在“健全权力运行制约和监督体系”三级标题之下，这种文本结构的安排，体现出对决策权进行制约和监督、把决策权关进制度笼子的强调。而要完成这一任务，首当其冲是要依法决策。有学者认为，在当代，决策制度化的重要表征就是依法决策。 依法决策虽然是三个决策基本原则中提得最晚、排在最后的一个，但实际上具有统领性的地位。

（二）党委依法决策的基本内涵

      党的十八届四中全会决定提出，完善党委依法决策机制。“党委依法决策，强调的是决策主体、决策程序、决策内容、决策责任都要始终贯穿和体现法治思维。” 依法决策原则的统领性，使其具有丰富的内涵。反过来说，只有符合下列要求，依法决策才能真正成为具有统领性的决策原则。

       一方面，依法决策既要求依照实体规范来决策，又要求依照程序规范来决策。决策机构是否具有法定权限，拟定方案是否具有法律依据，这属于依法决策的实体范畴。程序规范总体来说是实体规范得以实现的保障手段，但程序规范具有独立的价值，在合法性评价上是一个独立的指标。保证科学决策、民主决策的制度设计，主要就是以程序规范的形式体现在决策制度中的。例如，为了做到科学决策而提出的调查研究、技术咨询、专家论证、风险评估等等，都需要以决策程序的制度装置出现。又如，中国共产党与民主党派之间的协商是实现科学民主决策的重要途径，十八大报告明确指出“把政治协商纳入决策程序”。另外，党员及群众参与、公示公开、听证等促进民主决策的手段，在决策制度中也是以程序来体现和运作的。

       另一方面，依法决策既要求按照宪法法律来决策，又要求按照党章党规来决策。这是党委决策所依之“法”的外延界定。党委决策首先要依照宪法法律，这是依法治国、依法执政的一个基本要求。但同时，党委决策也要依照党章党规。这不仅是因为党委决策的一些事项，主要是党内事务，宪法法律上缺乏规定；更重要的是因为作为领导党和执政党的党内法规，在不少方面并非单纯涉及党内事务，而是涉及党对国家和社会实施领导的体制、权责、程序等规定，与国计民生息息相关，对宪法法律的正确实施起到保障作用。进一步讲，在大政方针、领导体制和执政方式等方面，党章党规对宪法法律有引领作用；在重要领域和关键环节改革方面（例如推动官员财产申报、规范亲属经商），党内法规可以起到先行先试的作用 。所以，不能把依法决策仅理解为合法性审查这一道具体的决策程序，实行依法决策必然要求完善党规和国法，要及时将有关政策和党内规范性文件转化为党规、国法，为党委决策提供完备的规范依据。本文在后面将要提到的制定“地方党委决策程序规定”，就是落实依法决策原则的题中之义。

       党内聚集了各行各业的精英，再加上共产党员不得谋求任何私利和特权的规范要求（党章第二条第三款），可以说，如果党委、党组在作出决策之前，广泛征求了所在地区、单位的党员意见，落实党员权利，就能够在很大程度上保证决策的正确性。姜伟指出，我们强调尊重党员主体地位，保障党员民主权利，其目的是发扬党内民主，增强党的生机和活力，保证党的决策的科学性和正确性。

（一）党员“义务优先”的民主

解读

       根据党章总纲第二十七自然段，党内民主的要义在于尊重党员主体地位，保障党员民主权利。党章总纲之后，第一章规定党员。与宪法把公民权利规定在公民义务之前的内容结构不同，党章把党员义务摆在党员权利之前，体现出党员在党的政治生活中要遵循“义务优先”的理念。因为如果党员不能履行党章规定的义务，那么这样的成员虽然仍可以结成政党组织，但绝不能构成工人阶级的先锋队。同时，正如公民权利本位绝不意味着公民义务不重要一样，党员义务优先也绝不意味着党员权利不重要。公民义务不履行，社会将陷入动荡，国家将难以存续。党员权利不落实，党将失去活力，难以保证正确决策，也难以防治腐败。

       党员“义务优先”以及“党规严于国法”的命题，不仅指党员的义务多于、强于党外公民，还指党员的义务和权利执行起来也要高标准严要求。共产党员政治上和道德上的高标准不单是为了修炼私人德性，更是出于公共目的——提高共产党的战斗力，以促进党全心全意为人民服务宗旨的更好实现。党内法规对党员的“义务优先”要求，是为了使党员成为“积极公民”，是为了让拥有政治美德和高尚伦理的党员更好地服务于党的事业——根本上是人民的事业。

       具体来讲，一方面，根据党章第三条第五、六、七项的规定，党员有这样几条义务：反对一切派别组织和小集团活动，反对两面派行为和一切阴谋诡计；勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误，坚决同消极腐败现象作斗争；及时向党反映群众的意见和要求，维护群众的正当利益。显而易见的是，这三项内容，对于普通公民，只会规定为权利；但对于中共党员而言，首先是一种义务，并且为了保证党员履行好这些义务，党章还配合规定了党员有批评、检举等权利（党章第四条第一款第四项）。另一方面，党员要在履行好党员义务的同时享受好党员权利——比党外公民更便捷、更具现实充分性的民主参与治国理政的权利。这也构成以党内民主带动人民民主的又一理论支撑。上述逻辑并不是主张“党员高人一等”“党员特权”，而是讲党员的民主实践能力和机会，比如党员可以在党内会议和有关内部刊物发表党外公民暂时无法发表的负责任的政策意见。

       有学者指出，总结众多政党执政的经验发现，执政失败的政党，几乎无一例外地都在党内民主方面存在严重问题。在一党执政的体制下，执政党的党内民主更为重要，因为执政党是沟通民意的主渠道，没有党内民主，就不可能有社会的民主。 鉴于党内民主和党员权利的重要性，1980年十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》和2016年十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》都对发扬党内民主、保障党员权利作出了专门规定。新《准则》强调：“党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。”

（二）党员权利保障的党规规范分析

       党员是党的主体，是推动党内民主的重要力量。党章第四条第一款规定了党员的八项权利。用法学理论观之，第一项“参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的教育和培训”，这主要是知情权；第二项“在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论”、第三项“对党的工作提出建议和倡议”以及第七项“对党的工作提出建议和倡议”，属于表达权；第四项“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”，这是批评权、检举权；第五项是“行使表决权、选举权，有被选举权”；第六项“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护”，这是申辩权、获得辩护权；第八项“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复”，这是申诉权、控告权。——可见，这八项党员权利在性质上都属于民主权利，这与宪法上公民基本权利的内容除了政治权利（民主权利），还有人身权利、社会权利（经济社会文化权利）形成鲜明对比。因此，保障党员权利，就是保障党内民主；发扬党内民主，就要落实党员权利。

       为了提高党员权利保障的规范化程度，1994年出台了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，2004年出台了修订的《中国共产党党员权利保障条例》。党员权利保障条例第二章把党章规定的党员权利作了细化，还增加了一项请求党组织帮助的权利 。第三章专门规定党员权利的保障措施，例如党的会议召开时间、议题等要通知应到会党员，提供阅读党内有关文件的必要条件，党的重要会议的内容和精神以及党组织的决议决定要传达、通报，积极组织和引导党员讨论党的政策和理论问题，不得歧视或追究持有不同意见但坚决执行党的决议和政策的党员等等。其中，第二十条第一款规定党组织决定重要问题要进行表决，对不同意见要如实记录，第二款还对“重要问题”作了解释 ；第三款规定：“党组织作出重要决议、决定前，应当以适当方式在一定范围内征询党员意见。对于多数党员有不同意见或者存在重大分歧的，暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，提交下次会议表决。”党员权利保障条例在总则中明确规定，侵犯党员权利的行为应予追究，情节严重的给予纪律处分（第四条），并以第四章专门规定了对于侵犯党员权利的责任追究，无论是党员个人还是党组织，侵犯党员权利都要受到追究。

       《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》专设一条“健全党员权利保障制度”，提出要修改完善党员权利保障条例，细化保障措施，明确保障程序，以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，并强化对侵犯党员权利行为的责任追究。另外，党规制定五年规划还提出要研究制定《中国共产党党务公开条例》，这也是有利于落实和扩大党员的知情权、参与权和监督权的重要制度安排。

       应当十分注意加强对党员讨论党委决策的权利保障力度。1980年《关于党内政治生活的若干准则》指出：“发扬党内民主，首先要允许党员发表不同的意见”，为此，要严格实行不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的“三不主义”。 《准则》还特别强调：“必须注意区别：反对某个同志的某个意见，不等于反对这个同志，反对某个领导机关的某个同志，不等于反对这个组织，不等于反领导，更不等于反党。”2016年《关于新形势下党内政治生活的若干准则》专门就党内民主决策作出了规定：“畅通党员参与讨论党内事务的途径，拓宽党员表达意见渠道，营造党内民主讨论的政治氛围。……党的各级组织对重大决策和重大问题应该采取多种方式征求党员意见……推进党务公开……使党员更好了解和参与党内事务。”

       为了加强党内民主决策，党组织要提供充分的、多种形式的党内会议，以及公开或内部的党报党刊等平台，以实际行动积极支持和鼓励党员深入群众、深入基层调查研究，独立理性思考，勇敢建言献策。对于实事求是地反映问题、困难和群众的诉求，认真负责地提出意见和建议的党员，应给予制度化的表扬或奖励。对于不习惯听取不同意见的领导干部，应进行批评教育；情节严重的，应调离领导岗位。尤其是要落实党员权利保障条例第三十三条“保障党员权利是党的各级组织和各级领导干部的重要职责。对于在保障党员权利方面失职、渎职的，按照规定追究有关责任者的责任”之规定。并且，为了加强这方面的工作，在修改党员权利保障条例时，有必要恢复1994年党员权利保障试行条例第三十一条中的这一规定：“党组织在保护党员权利方面失职，必须追究该组织及其主要负责人的责任。” 因为党组织的主要负责人是“牛鼻子”，抓工作要抓“牛鼻子”，主要负责人应当为领导班子其他成员、所属工作部门保障党员权利失职、渎职的行为承担领导责任。

       当然，党员的权利不是绝对的，它同时附随着条件、范围的限定，这些是权利行使的界限。例如，党员表达权的行使范围是党内（“党的会议上”“党报党刊上”）。尤其是党员在讨论党的政策和理论问题的过程中，应当自觉同党中央保持高度一致，不得公开发表与党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验相违背的观点和意见，不得公开发表同中央决定相反的意见。用宪法学理论的话语来讲，这是党员表达权的“内在界限”。

       科学民主依法决策不能停留在原则的层面上，而必须以具体的规则来予以促进和保证。这样的规则主要是程序性规则，也即决策程序制度。

（一）关于党委决策程序规定的立规形式

       1996年出台的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》首次专设一节规定了重大问题决策程序（第四章第四节，共2个条文）。2015年修订后的《中国共产党地方委员会工作条例》，以及新出台的《中国共产党党组工作条例（试行）》，都对议事和决策程序作出了基本的规定，不过是比较原则和框架性的。地方党委工作条例第五章“议事和决策”第二十一条 对重大决策程序的规定，与1996年地方党委工作试行条例第二十八条 相比，明确了风险评估，新增了合法合规性审查，而在提出决策方案的数量，听取人大、政协、人民团体意见等方面则做了简化。接下来，完善党委决策程序制度，是一个应当提上议事日程的重要工作。

       从目前学界的观点来看，完善党委决策程序制度，应当要有一个专门的决策程序规定。不过，这个规定是以党规形式还是国法形式来制定呢？姜明安教授在2015年10月发布其领衔起草的《中华人民共和国行政程序法（专家建议稿）》时提出，中国共产党就国家治理和行政管理事务作出重大决策同样要遵守行政程序法关于重大决策程序的规定。这一点，在行政程序法出台后，党中央可由党内法规予以明确。 鞠成伟研究员明确建议以法律法规的形式来制定《党委重大决策程序条例》。

       上述两位学者的方案都是以国法来明确党委的决策程序。笔者倒是认为，鉴于党在宪制架构中的核心地位以及其政治上的先锋队性质，我们不仅要以党内民主带动人民民主，还要以党内程序引领政府程序。所以，一部全国性的统一的行政程序法的制定或许还有待时日，但以党内法规形式来制定地方党委和机关党组决策程序规定则正当其时。其中，行政机关党组决策程序规定可与国务院法制办正在起草的“重大行政决策程序条例”统筹考虑，或者直接在有关党规中明确规定行政机关党组决策程序参照“重大行政决策程序条例”执行，因为行政机关党组成员构成了行政机关领导成员的绝大部分。对于地方党委决策程序而言，近期以法律形式予以规定是不现实的，也不可能以行政法规来规定党委决策制度，而以中央党内法规的形式来作出规定是适宜和可行的。事实上，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》专设一条“完善党委议事决策制度”，明确提出了研究制定地方党委决策程序规定。笔者还认为，“地方党委决策程序规定”作为地方党委工作条例的一个细则性党规，应先于作为行政法规的“重大行政决策程序条例”出台或者大致同步出台，以展现党在公权力规范化制度化程序化建设方面的引领和示范作用，并切实促进和保证党委决策的正确性。

（二）党委决策程序的基本环节

       “地方党委决策程序规定”的主体内容是对决策基本环节，以及决策结果公开、决策实施评估等作出具体规定。那么，党委决策程序的基本环节有哪些呢？按照《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》，党委决策的必经程序是“调查研究、征求意见、法律咨询、集体讨论决定”。按照十八届四中全会决定，重大行政决策法定程序是“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”。笔者建议，党委决策程序的基本环节为：调查研究、拟订方案、专家咨询、征求意见、风险评估、合法合规性审查、集体讨论决定。理由如下：

       第一，四中全会提到的风险评估也应当作为党委决策的一个必经程序，因为十八大报告和十八届三中全会决定均已提出“健全重大决策社会稳定风险评估机制”，地方党委工作条例第二十一条也已经规定“一般应当进行风险评估”。第二，党规制定五年规划所提的“法律咨询”应明确表述为“合法合规性审查”，这不仅是因为地方党委工作条例第二十一条已经使用了“合法合规性审查”的表述，更是因为“咨询”不能替代“审查”。审查程序意味着，未经过合法合规性审查，或者经审查不合法或不合规的决策方案，不得提交决策。对于这一点，2016年中办、国办印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》已作出了要求。 第三，四中全会提到的专家论证，也应当作为党委决策的一个必经程序。党规制定五年规划所提的“征求意见”或许包含了征求专家意见，但征求意见侧重于民主决策，强调征求意见范围和对象的广泛性。而专家论证侧重于科学决策，强调借助决策机构之外的专业力量。不过，“专家论证”最好改为“专家咨询”，因为“论证”带有目的性，容易走样为请专家来背书。

       就有关程序环节而言，笔者有如下建议：

      关于拟订方案，有必要回到1996年地方党委工作条例（试行）第二十八条第一项的规定，即对于有的重大问题，应提出两个以上可供比较的决策方案。这样做，可能在效率上有所降低，但有利于以规范的形式促使党委领导成员对不同选项进行比较考虑，从而保证决策质量。

       关于专家咨询，无论是拟订一个还是两个决策方案，每个决策方案都有必要咨询2个或以上的专家（智库），对不同的专家意见（智库报告）进行综合比较分析。在专家（智库）的选择上，应根据情况进行竞争性的选聘。还应当明确规定专家对其出具的咨询意见终身负责。也即，接受咨询的专家必须以严谨的专业操守、勤勉的作风来开展工作，排除利益相关人、利益集团的干扰，不以有关领导干部的意图为论证目标，否则，决策实施后造成不良后果的，要追究责任。

       关于合法合规性审查，这是十八届四中全会之后的新要求。为此，不仅政府，党委也要普遍设立法律顾问和公职律师。按照《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立。对于应当请法律顾问、公职律师参与决策程序、提出法律意见而未落实，应当听取、采纳法律意见而未听取、采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，要依法依规对党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员进行问责。 可见，法律顾问、公职律师是依法决策的主要参谋，他们必须忠于宪法法律，就决策方案的合法性合规性独立发表法律意见，不应受任何单位和个人特别是本单位领导干部的干涉。

       进行决策是一种权力。有权就有责，失责必追究。完善决策制度的一个重要方面是完善决策责任追究（问责）制度。十八大报告提出“建立健全决策问责和纠错制度”。十八届四中全会决定在建设法治政府这一部分提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，不仅要对决策严重失误而造成重大损失、恶劣影响的予以问责，还要对该及时作出决策但久拖不决而造成重大损失、恶劣影响的予以问责。这一要求虽然是针对政府讲的（实际上也就包括了政府中的党组），但也应适用于党委。

（一）党委决策责任的宪法属性

       决策责任主要是指因决策不当造成不良后果，决策机构或决策者应当承担的责任，也包括决策不作为造成不良后果的责任，另外还有因单纯违反决策程序（未造成不良后果）而受到追究的责任。前两种决策责任是政治性质的责任，后一种责任是法律性质的责任。

       以宪法学视角来看，党的领导权为宪法所确认，应当视为中国特色社会主义法治体系中的一种宪法权力， 所以党委、党组行使领导权，对所作决策承担责任，就应当视为一种宪法责任。宪法责任主要是指违宪责任，即直接违反宪法规范而应承担的责任，这是一种法律性的宪法责任。在违宪责任之中，包括违反宪法作出政治决策和公共政策的责任。但违宪责任只是宪法责任的一部分。

       宪法责任还包括宪法权力主体作出具有宪法意义的决策（决定）本身所应承担的责任。因为仅考虑宪法权力主体行使职权的行为是否合法，对于人民要求实现其所肩负的宪法/政治责任来说是不够的，违宪责任以外的宪法责任是政治性的宪法责任。有学者指出，国家领导人的决策行为虽然并不直接违反宪法规范，但是却损害国家利益、违背选民的意愿，在此情况下，议会可以启动宪法责任追究程序（例如弹劾）。 从宏观角度来说，政治性的宪法责任主要是指运用政治和法律的手段，保障社会的基本秩序和公共利益；保障国家的主权、安全和核心利益；保障社会成员的基本人权和民主权利，并促进经济文化社会权利的实现；维护社会的基本公正等。 这些要求构成评价决策是否正确的基本标准，一般由人民或人民代表机关来作出判定。

       政治性的宪法责任在具体形式、实现机制和最终影响等方面，既与普通法律责任有很大区别，也不同于违宪责任，例如，它与特定的政治情势密切相关；与追究违宪责任的主体和程序具有专门性所不同，其问责的主体和程序具有多样性；要先于普通法律责任而予追究。

      在理论上确立党委决策所负有的宪法责任，健全党委决策问责制度，对于规范中国共产党行使政治领导权，推进社会主义民主政治和政治文明，尤为重要。周淑真教授认为，党不仅是国家机器的最初设计者、制造者，同时又是运转国家机器的操作者，也是国家机器的维护者、修缮者、改进者。如果说其他国家的执政党承担的是“有限责任”，那么中国共产党则承担着“无限责任”。 当然，追究决策责任，就中央层面而言，一般是不会发生的。但对于地方党委而言，尤其是县、市一级党委，则具有很强的现实性。地方党委因错误决策给地方某一方面工作造成重大损失的，应当以改组的形式对该党委予以问责，并对其主要负责人和领导班子其他成员给予组织处理。

（二）以严重不良后果为归责

事由

       决策问责制度的首要问题是问责情形（归责事由）。2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条第一项规定，决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的，对党政领导干部实行问责。2015年《中国共产党党组工作条例（试行）》第三十条第一款第二项规定，因违反决策程序或者决策失误造成重大损失或者恶劣影响的，应当追究有关党组成员的责任；第三款规定，党组重大决策失误的，对参与决策的党组成员实行终身责任追究。根据2016年《中国共产党问责条例》第六条第一项的规定，党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责，领导不力，出现重大失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的，应予问责。问责条例该项条文虽然没有使用“决策”一词，但这里讲的“履行职责”，就包括党委、党组的决策职责。

       可以发现，上述三件党规对问责情形的规定存在不一致之处：党政领导干部问责暂行规定的表述是“决策严重失误”，党组工作条例的规定是“决策失误”，问责条例的规定是“重大失误”。那么，何种程度的失误才构成问责情形？是不是要根据党规的位阶、新旧来进行选择适用呢？如果从位阶来看，党政领导干部问责暂行规定的制发主体是中办国办，党组工作条例和问责条例的制发主体是中共中央，后两者的位阶更高，但后两者的规定也不一致。如果按照对于同一事项有不同规定时以“新法优于旧法”原则来处理的话，问责情形就应以最新的问责条例规定的“重大失误”为准（这比“严重失误”的程度更重）。

       笔者认为上述分析并没有抓住要害。事实上，“严重失误”也好，“重大失误”也罢，都不是关键。一项决策是否有失误，以及失误程度如何，只能从决策后果来判断。上述三个党规对应予问责的决策后果的规定恰好是一致的——造成重大损失或者恶劣影响。也即，只要是造成重大损失或者造成恶劣影响的决策，就是失误的决策。人们可以将这样的决策形容为“严重失误的决策”“重大失误的决策”或者“错误的决策”等等，但这只是一个修辞问题，“失误”“错误”并不属于问责情形，“造成重大损失或者恶劣影响”才属于问责情形。用法学的话语来讲，决策问责的归责原则不是“过错责任原则”，也不是“过错推定原则”，而是“严格责任原则”。对于政治责任的归因，委托-信任关系决定了不应该考虑责任人是否有主观过错；大量事实表明，问责事件的发生基本都因过错所致，故不需要考虑过错；而责任人的政治优势地位在客观上有助于其推卸责任，所以也不宜实行过错推定原则。

       目前，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党问责条例》等有关党规对决策责任制作了一些规定，但还不够系统、完善。笔者建议，首先，今后修改党章时，对党委决策应当承担责任作出原则性规定。其次，党委是首要的决策主体，但2015年《中国共产党地方委员会工作条例》却没有像党组工作条例那样专门规定决策问责，只是概括规定“违反本条例有关规定的，根据情节轻重”进行问责（第十二九条），而“违反本条例有关规定”包括了违反决策程序，却难以包括决策造成严重不良后果。尽管《中国共产党问责条例》涉及到了领导不力造成严重后果应予问责，但地方党委工作条例作为专门规范地方党委权责的党规，还是应当明确规定决策问责。最后，对决策责任的追究应当有一套完善的程序规则，这是法治精神的要求，也是民主政治的要求。