空间规划体系重构背景下对城市总体规划改革创新的思考

城市总体规划 作为调控城市空间资源配置的依据和手段，在有效引导城市健康有序发展的同时，面对中国大规模快速城市化的极端复杂局面，也出现了 一系列与治理需求的不适应 ，比如：对城市发展的战略引领作用弱化，对全域空间资源缺乏有效配置和管控能力；重技术、轻政策，重编制、轻实施、轻管理；缺乏有效的治理工具和手段；总体规划与下位规划职责不清，功能传导不力；总规的信息化和管理平台建设滞后等。

自本世纪初开始， 行业内外关于总体规划改革创新的努力就一直未停止 ，行业主管部门、规划设计机构和高校科研院所，分别从不同视角，研究探讨总体规划工作的改革和创新。 2018年，随着自然资源部的成立和空间规划职能的调整，城市总体规划向何处去的问题，再次成为规划行业普遍关注的焦点。 面对城市化和城市发展建设的新需求，面对国家空间规划体系变革的时代背景，城市总体规划的改革创新已刻不容缓，必须尽快破题。 本文基于总体规划基本调控职能视角，就此命题谈些认识和思考。

作为政府组织制定的公共规划， 城市总体规划的基本调控职能是什么，决策的基本思维逻辑基点在哪里 ？ 在探讨改革思路前，我们有必要就此先做探讨和界定：

1. 从空间维度看

城市总体规划分为 市域和中心城区 两个层次。这两个层次的规划，从 调控内容、调控目标和调控重点 上，是有本质区别的。

市域规划 调控职能的本质是 “区域规划”，重点是 统筹全域城乡发展布局和国土空间资源配置 ，确定重大区域性基础设施布局，限定城乡开发建设的地域和规模，实现城乡开发建设与自然生态资源环境的和谐共生。

中心城区规划 是国际通行语境下的总体规划（General Plan），基本调控职能是 对城市发展建设的战略导控 ，确定城市发展战略、方向、目标和功能定位，预控未来城市发展建设的总体格局，确定发展建设空间的规模、结构、布局和时序等。

2. 从时间维度看

城市总体规划是长期规划，是对城市长期发展的目标和愿景做出超前预控，用长期发展的理想蓝图引导现实的城市开发建设行为。 因此， 总体规划的基本调控要求和决策逻辑是 “有利于长远发展需要”、“符合长远发展目标和方向” ，以此为统领，来确定城市开发建设的重点和时序，决定什么能干、什么不能干，先干什么、后干什么，以及在面临冲突和多元选择时，如何站位、如何取舍。

3. 从治理维度看

（1）追求“技术理性”与“政策理性”双重目标

一方面，总体规划是一项专业技术，规划方案的生成，必须符合所有相关专业的科学性与合理性的要求，这是 城市总体规划工作的根基 。另一方面，城市总体规划是调控城市资源配置、协调发展进程中各种利益关系的公共政策，规划决策中必须具有清晰坚定的政治站位并符合人民的立场， 明确坚持什么、反对什么，鼓励什么、禁止什么 。

（2）立足“战略引领”和“刚性管控”双向调控

一方面，总体规划要针对发展建设需求， 从战略层面对各项建设安排作出综合部署和统筹谋划 ， 推动城市发展建设的宏观大局不偏离方向，健康有序发展 。另一方面，总体规划要 针对自然生态环境资源的保护和利用，进行科学严格的管控 ，保住城市发展的自然生态环境本底，严控各种不节约、不集约的资源利用行为。

（3）着眼“全局统筹”和“整体安排”

一方面，总体规划是 着眼于全行业 的，对各行业的发展诉求、目标和路径进行综合引导和统筹安排，把行业发展协同和全局利益优先作为决策的出发点和落脚点，避免九龙治水和条条分割。另一方面，总体规划 着眼于城市整体 ，各个区县的发展要一盘棋通盘考虑，以整体最优为价值取向和抉择标准，避免各自为政和块块分割。

（4）着力“目标导向”和“规则导控”

一方面，通过 理想目标和美好愿景 的设定，明确政府、各部门、各行业的努力方向，激发各方主体的积极性、创造性，牵引城市更好更快发展。另一方面，通过 行动纲领、行为准则、管制规则 的设定，明确各类主体应该遵循的基本准则，引领开发建设决策，导控开发建设进程，规范开发建设行为，主动规避方向和路径错误。

城市总体规划的改革创新，无论是在传统的城乡规划语境下，还是在新的空间规划语境下，都应 紧扣这些基本调控职能，以基本调控职能的切实有效发挥为核心 ，来研究探讨有效的改革创新思路和方法。

城市总体规划的基本调控逻辑和改革创新着力点

1. 强化战略引领能力

总体规划确定的 城市发展战略、目标和定位 ，其政策内涵是什么？在城市发展建设的决策、执行、监督等工作中，应发挥什么作用，如何发挥作用？ 就此做出清晰的政策设计和制度安排，具体落实到城市治理的关键工作环节，是总体规划战略引领能力切实有效发挥的基本保障。

《北京城市总体规划（2017-2035）》 提出： 北京城市战略定位是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。 首先 ，规划明确了北京城市发展建设的 总方向、总目标， 明确回答了建设一个什么样的首都的问题。 其次 ，规划明确“北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的 城市战略定位”， 确立了总规作为城市发展建设基本纲领的地位。 第三 ，规划要求“落实城市战略定位，必须有所为有所不为，着力提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。” 这就确立了 总体规划是各行业、各部门发展建设决策的基础依据和基本工作遵循的基本职能 。

北京总规批复后，北京市委市政府把国务院批复要求和总体规划的落实，贯穿到 各个层面、各个领域、各个环节 的具体工作中，使总体规划真正发挥了对城市发展建设的战略引领作用。 本轮北京总规的制定和实施，具有时代象征意义和典型示范价值，为总体规划的深化改革，指明了方向和路径。

2. 强化宏观政策导向能力

总体规划是 引导城市发展的重要公共政策 ，其政策性如何体现？仅仅是成果的表述要符合“政策文件”表达的严谨性、规范性要求吗？显然这不是重点。 总体规划从技术成果转化为真正意义上的公共政策，要从如下几方面进行拓展和提升：

（1）定决策价值逻辑和标准

作为公共政策，总体规划要协调各种重大利益关系，包括 发展与保护、局部与整体、近期与长远、经济与社会 的关系。因此， 总体规划必须给出明确的、符合广大人民利益的宏观政策价值取向和基本政治站位，明确倡导什么、扶持什么，以什么为目标，以什么为基本遵循，引导在不同发展建设模式、道路上做出正确抉择 。比如在公共投入的投向上，总规应明确 民生设施优先、城市运行基础保障设施优先， 并做出具体的政策安排。

（2）定行动准则

总体规划的战略、目标、空间布局等规划意图的落实，必须在规则的导控下才能实现。 对相关行为主体没有规则约束，在利益驱动下，很多规划意图是难以落实的。没有规则作为基本保障，公共利益、整体利益的维护就会变成空洞的目标和口号。 在总规中明确可以做什么、不能做什么，明确鼓励什么、抑制什么，是其公共政策属性的重要体现和基本要求。

（3）定奖惩措施

政策的导向功能之一，是具有明确的倾向性： 对符合政策要求的行为进行激励，对违反政策要求的行为进行惩罚 。比如：各个城市在制定总体规划时，在理念和原则层面，都把节约和集约用地作为基本的规划要求。但对于执行成效好的和执行成效差的，很少见到总体规划给出奖励或惩罚的措施，由此导致规划意图的导向功能丧失。

总体规划在提出节约集约用地的规划要求时，应配套提出相应奖惩措施 ，比如在年度土地供应上，对贯彻总规意图的城市放宽供地尺度；而对盲目圈地铺摊子的城市收紧土地供应闸门。这样，做的好的有动力，做的差的有警示、有惩罚、有约束，节约集约用地的规划意图才能逐步转化为实际行动。

3. 改革市域城镇体系规划

在空间规划体制和职能改革后，目前总体规划中的市域城镇体系规划，已经没有继续存在的意义。在市域层面，以全域空间资源的合理配置为核心， 编制新的“市域空间规划” ，是改革的基本思路和方向。

市域空间规划的 核心调控职能 ，主要包括：统筹空间资源配置，划定三区三线；严格空间分区开发管制要求；引导城乡发展空间合理布局；预控区域重大基础设施用地空间等。

市域空间规划的 首要职责 是保住山、水、林、田、湖、草等基本生态空间底限，促进城乡发展建设与自然生态环境和谐共生。为支撑这一调控意图的实现，规划制定中必须对各类自然生态空间进行定类、定界，落实保护对象和保护范围边界，明确责任主体，明确禁限建的具体规定。

市域空间规划的 执行成效 ，也是上级政府对下级政府进行规划督察与绩效考核的重点，以有力遏制地方政府盲目扩张圈地行为，遏止突破自然生态资源环境本底的开发建设冲动。

“市域城镇体系规划”向“市域空间规划”转型方向示意

4. 转变中心城区规划建设用地的调控职能重心

城市总体规划的基本职能，是对城市未来发展进行战略层面的目标引领和方向导控。 据此逻辑，总规对中心城区的发展空间调控职能，应主要聚焦于： 确定城市集中开发的地域（划定城市开发边界）；确定规划期内的建设用地总量和用地结构；确定城市用地空间的“主导功能布局” 。

这其中最关键的变化，是总规不能再对具体地块的用地性质做出规划，而是 “对其未来适宜承载的功能做出引导”！ 对用地属性的规划控制职能，应放到控制性详细规划层面来实现。这一点，是中心城区规划改革的最重要环节。唯有如此，总规战略性和适应能力不够，总规管得过细、过死、过于僵化，总规和控规职责不清、无法衔接，规划执法监察过度依赖总规等一系列问题，才能从根本上破解。

总规和控规都定“用地性质”，既不合理，又不合法。

总体规划与控制性详细规划在建设用地管控方面应当形成权责分明、衔接顺畅的逻辑体系。

总体规划 应当突破传统蓝图化、全要素用地布局工作方式，更加注重城市用地的 “总量控制+结构控制+布局控制+时序控制” ，并对控制性详细规划提出具体指导要求；

控制性详细规划 则是注重城市用地的 “用途控制+强度控制+边界控制+形态控制” ，贯彻落实并深化细化总体规划在发展规模、主导功能布局、重要要素管控等方面的战略意图和要求。 在中心城区 ，淡化传统城市总体规划图的表达，使用“用地结构引导图”和“要素管控图”。 在城市总体层面划定中心城区发展单元指引 ，明确发展单位内控制性规划编制需要遵循的基本准则和总体要求，增强城市总体规划的战略引领性和传导实用性。

5. 构建总规实施管控的工具体系

总体规划调控职能和意图的落实，要有切实可行的政策工具和技术工具做支撑。 依托规划管控工具体系，把规划调控意图嵌入到规划实施管理环节、审批许可流程中去，转化为系统化、体系化的管理行为，保证规划意图的落地实现。因此， 总体规划的核心管控意图和规划内容，应转化为有效的政策工具 。 具体用几个实例来阐释：

（1）关于城市开发边界

目前的总规中，都在划定城市开发边界，并将其内涵界定为城市开发建设活动的控制范围边界，规划意图是以此 控制城市用地蔓延 。 城市开发边界的管控意图是清楚的，但它在实际中如何发挥作用，其规划意图怎么才能实现呢？ 过往的经验表明，只是在总体规划中划出一条线，是束缚不住巨大利益驱动和城市扩张推动下的城市建设用地蔓延的 。

城市开发边界也好，城市增长边界也罢， 能否实现规划意图，关键不在于划线，而在于这条线上承载什么样的 “权力” ，以及 “权力变现通道与机制” 是否设计到位！ 如果答案是肯定的，“城市开发边界”就能转变为有力的政策工具，就能对各类主体的行为做出有效制约。否则就只是图纸上才能看到的一条线而已。

在这方面， 行政区划界线 值得我们深入研究和借鉴。行政区划界线一旦划定，就意味着政府只能在“属地行政区划内行驶行政管辖权”。 “城市开发边界”能否成为限定 “城市开发权”的边界 呢？ 即：城市政府进行城市集中开发建设的权力范围，只在“城市开发边界内”；在城市开发边界外，城市政府无权进行任何“城市”集中开发建设活动。

如果能上升到这样的层面，城市开发边界“有效遏制城市建设用地蔓延”的意图就是可以实现的。 否则，一方面在总规里划定了城市开发边界，另一方面城市政府又可以在城市开发边界外规划建设各类新区、新城，那城市开发边界的划定就失去了意义。

（2）关于发展备用地

总规中确定的城市发展备用地，意图是 给未来城市发展预控备用空间。 截止目前，这一作用尚未发挥。 根源在于其与具体实施管理工作脱节，没有转化为总规实施管理中应对未来发展不确定性的可操作政策工具。

因此， 总体规划中既要预控发展备用地，还要明确其在什么情况下可以使用 ，各级政府的决策权限在哪里，决策的流程是什么 。只预留用地，却不明确什么情况下地方政府可以相机便宜处置，那发展备用地的调控意图就无法落地，规划应保有的自由裁量空间被变相抹杀，也就只能在图纸上画画而不能发挥实质作用了。

（3）关于规划指标体系

用指标来实现“引导和控制” ，是公共规划制定、实施和管理的常用手段，是政府公共治理中常用的方法。城市总体规划是一项法定规划，是政府制定的宏观性、综合性规划，它有非常明确的法定职责、调控职能和政策意图。

城市总体规划指标体系的构建， 应建立在落实总体规划的法定职责、调控职能和政策意图基础之上 ，每个指标都必须附着清晰的政策内涵、管控意图、实践效用和管理要求，并可量化、可评估、可考核。

从政府制定和实施公共政策角度来理解， 城市总体规划确定的“指标”， 其本质应是实现某项调控意图的“政策工具” ， 是保证城市总体规划战略引导和刚性管控两个维度调控意图落地的重要手段 。比如：建设实施率、开发同步性、全周期的资源利用集约化水平等。此类指标的核心管控意图，是 对规划执行过程和方式的“导控” ，主要针对规划实施和管理过程，为其设定要达到的预期效果和努力方向，并在实际规划执行进程中，以此为准绳进行监控、评估、考核、督促和奖惩。

上面仅举了总规核心内容中的三个常见实例， 其中的一个共性问题是： 这些规划内容，都停留在总体规划的技术成果层面，而没有转化为有效政策工具，没有嵌入到实施管理过程 。在总体规划未来的改革创新实践中，如何围绕核心管控职能和意图，把主体规划内容政策化、工具化、流程化，转化为一系列行政管理行为，是努力的方向之一。

6. 完善总规成果体系和表达

（1）文本

文本应是对规划期内城市发展建设的战略、目标、愿景、行动纲领、行为准则、实施路径、保障措施等， 从“技术、政策和管理”三大层面 ，做出规定，缺一不可。 文本的改进方向 ，是要 全面提升政策意图和管理要求的阐释 ，在技术性规定的基础上，补充政策价值导向、奖惩逻辑和标准、适用环境和条件、自由裁量空间、管理工作尺度、调整变更依据和程序等规定。

（2）图集

现行总规图纸，重图示化表达，缺少对图示的政策内涵、管控意图、适用条件、实施路径、应用办法的阐释。 完善的思路，首先是借鉴发展单元图则的做法， 改变传统的总规图纸为“总规图则” ， 从单一图纸，转变为“一图一则”，图、则对应 。 图则在总体规划图纸的基础上，补充对各类规划图的内涵阐释和应用指引，方便使用者从政策和管理角度，清晰解读总体规划图导控要求。

其次是大城市和特大城市总规制定中，就 按照不同片区的主导功能，划定若干规划控制单元 ，并对规划控制单元内的开发建设要求，提出针对性、具体化的导控要求 ，以利于总体规划管控要求的进一步“落地”，为控规的编制提供更务实的指引，促进总体规划和控制性详细规划两个层面工作的有机衔接和相互渗透。

随州市城乡总体规划市域生态空间规划图则示意

随州市城乡总体规划的单元图则示意

（3）说明书

说明书应是对文本条款技术内涵、政策内涵、管理要求、适用条件、自由裁量空间等作出的解释和说明，而不是传统意义上的“技术论证报告”。 说明书应当始终围绕 有效贯彻实施城市总体规划