同衡学术 | “规土合一”背景下城市开发边界的上海实践探讨

引言

我国城市发展进入新的时期，国家层面愈加重视严控特大城市规模， 建立基于“多规合一”基础的、以城市开发边界为核心的建设用地空间管制体系已经成为新时期国家严控特大城市规模最重要的政策手段之一 。

图1 近年来有关城市开发边界的部分政策梳理

2008年10月，上海市规划与国土资源管理局组建完成。经过近三年的努力，上海完成了市-区县-镇乡三级土地利用规划总图与城市总体规划实施方案图的衔接，并划定 集中建设区控制线、产业区块控制线和基本农田控制线 。

实际上，上海新一轮城市总体规划划定的城市开发边界与2008年上海“规土合一”机构改革之后提出的集中建设区（以下简称“集建区”）相比，其政策内涵与管控机制基本一致，仅规划建设用地面积略有缩减。

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上海实践：从集中建设区到城市开发边界

上海划定的集建区以 全市域城乡建设用地 为管制对象，通过 “自下而上”的区县“两规合一”方案编制试点 与 “自上而下”全市规模指标统筹平衡 ，结合 全市土地利用空间发展战略 方案的规划引领，确定集建区规划建设用地规模与边界范围，并纳入规划管理体系中。

（1）市-区层面：“自下而上”与“自上而下”的指标平衡

在建设用地指标“硬约束”下，如何保证发展需要同时又锁定建设用地总量不突破，成为上海市“两规合一”以及划定集建区的关键问题。

集建区规模与边界的确定经历了“自下而上”与“自上而下”的反复协调与博弈过程。 一方面，应对实际发展需要，增量空间不足问题进行 “腾挪” 处理。另一方面，应对既有区县总规实施方案规划建设用地规模超标问题的 “瘦身” 处理。

区县层面集建区边界的划定，是以区域规划实施方案规划建设用地范围为基础，以满足市级下达的规模指标为依据进行调整，是对区县实施方案的“瘦身”，是 典型的土地利用规划“以供应定需求”的思路，缺乏城市规划层面的空间结构、布局的思考 。

同时，区县层面集建区的划定，与土地规划空间管制中规模边界与扩展边界的划定在程序方法上有所区别，但政策内涵却保持一致。在基本农田指标与建设用地指标的平衡中， 集建区规模与边界的划定已经转变为单纯的指标计算，缺乏对空间布局与空间结构的整体安排 ，这与土地利用规划空间管制的思路也背道而驰。

（2）区-镇层面：保障重点的边界划定

全市“两规合一”规划提出建立 “中心城-中心城周边地区-新城-新市镇-集镇社区-其他功能区” 的空间体系，该体系实际上就是 基于行政等级的城镇体系 ，各区县、街镇集建区规模指标的分级分配就是以此为基础的。对于全区建设用地规模的统筹安排，由镇政府上报，全区统筹协调，通过区规土局与镇政府反复几轮的反馈协调，最终予以落实。

为了更清晰的认识区-镇层面分级分配指标的情况，作者以“被削减比例”、“可净增空间比例”、“实际增幅”三个概念进行说明，以上海郊区某区为例。

首先是 “被削减比例” 。通过对比发现， 新城现状建设用地被削减最少，而集镇社区（撤制镇社区）被削减的最多 。

图2 被削减比例

其次是 “可净增空间比例” 。通过对比发现，“新城-新市镇-集镇社区-其他功能区”四类主体其集建区内规划可净增比例几乎一致。然而，去除工业类用地后，该区 新城可净增城镇生活类用地占比是集镇社区的近4倍，新市镇可净增城镇生活类用地占比是集镇社区的近3倍 。

图3 可净增空间比例

最后是 “实际增幅” 。对比发现， 新城被削减空间最少 ，而保留与新增空间最多，实际增幅达到约70%。新市镇实际增幅约为30%，而 集镇社区规划建设用地在现状建设用地的基础上还有一定的缩减 。

图4 可净增空间比例

（3）面向实施的集建区管理与配套政策

“规土合一”以后，为配合集中建设区规划管理的落实，上海市规土局提出了诸如 项目审批管理、土地年度计划、多主体联合招商机制、增减挂钩、耕地占补平衡、土地整治规划 等多重规划实施手段与配套政策。

（4）小结

上海基于全市“规土合一”机构改革与“两规合一”划定的集中建设区，主要体现为 上级政府对下级政府的总量锁定，指标分配与平衡 ，包括市区与区镇两个层次。 本质上是在建设用地规模总量锁定的基础上，市-区政府的博弈与区-镇政府的博弈，是对集建区规模指标再分配与边界再划定的过程。

图5 上海集建区划定、管理与实施思路示意图

（1）集中建设区外：推进减量化实施的郊野单元规划

2013年，上海提出实施“低效建设用地减量化”以落实“两规合一”划定集建区承诺的建设用地减量化工作。

为加强集建区以外用地的管理，同时为落实集建区外建设用地减量化，上海于2013年开始试点实施 郊野单元规划 ，上海市规土局创造性地提出了 类集建区 的概念，作为鼓励郊野单元规划编制、实施的主要抓手。

（2）集中建设区的优化：“上海2040”划定城市开发边界

2014年5月，上海启动新一轮城市总体规划编制与土地利用总体规划修编，并在新一轮城市总体规划工作中开展城市开发边界划定工作。

新一轮上海城市开发边界工作总体上分为两个阶段。第一阶段为 “瘦身管控” 阶段，主要工作是 落实规划建设用地总规模“负增长”的要求 。第二阶段为 “布局优化” 阶段，主要工作是结合新一轮城市总体规划编制中的市域城镇空间布局和区县总体规划对 现有规划集中建设区边界进行优化调整 ，并最终划定城市开发边界。

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从既有工具看上海集建区的演变

我国建设用地空间管制的实施主体主要为规划与土地部门，主要载体是城市总体规划与土地利用总体规划。当前城乡规划主要的空间管制手段包括 “规划区”、“中心城区空间增长边界”、“建设用地范围”、“三区四线” 等，土地利用总体规划主要通过 “三界四区” 进行空间管控。

上海“两规合一”划定集中建设区控制线进行全市域城乡建设用地空间管制， 集中建设区本质上是具有一定弹性的空间边界 。

与城市规划的边界相比较，集中建设区等同于空间增长边界。 由于上海市实行全域城乡建设用地管理，本次集建区的划定是全市域范围内划定的空间边界，其实质是可理解为上海市中心城区空间增长边界、各区县中心城区空间增长边界、各街镇中心镇区空间增长边界的叠加。

与土地利用规划的边界相比较，集中建设区等同于规模边界与扩展边界。 由于扩展边界可以与规模边界重合，对于上海的集建区而言，则就等同于扩展边界。

图6 “两规”边界体系与集建区的关系

上海市规土局为鼓励郊野单元规划的实施提出的 类集建区实质是有条件建设区 。虽然类集建区激发了乡镇开展减量化的积极性，但类集建区的政策设计，易产生“集建区内土地尚未用完，集建区外又鼓励新增”的错觉。

图7 类集建区、有条件建设区及规模边界、扩展边界空间示意图