过去8年，受金融危机、财政赤字、反恐战争和威胁变化等因素影响，美军武器装备建设在项目设置、采办机制和技术预研上，进行了重要调整。在奥巴马的2个任期内，军费开支一度保持“9·11”事件以来逐年攀升的势头，于2010财年达到创纪录的6910亿美元。但随即因美军逐步退出两场战争而连续削减，探底至2015财年的5604亿美元。直到2016财年的5803亿美元和2017财年待批准的5827亿美元，军费预算才又小幅上涨，但未来5年也不会有明显增长。总体上看，美国国防支出所占联邦支出比重在未来10年仍将缓慢下降，甚至跌破二战以来最低水平。军费削减给武器装备的采购和研究开发造成了实质性影响，美军各军兵种不得不进行压缩取舍，以维持武器装备的最低战略需求。
项目设置
美国军费减少的长期根本原因是经济衰退、政府债务和财政赤字。总体上看，军费削减将会抑制美国的军事行为可能，且美国在未来冲突中将会尽量避免卷入大规模地面冲突，更多依靠空中和海上力量。奥巴马任期内的武器装备项目具有以下几个特点。
一是在军费削减背景下，陆军规模结构和空、海军装备建设所受影响最为直接。总体上看，虽然2008年美国陆军的军费预算曾远高于空军和海军，但大都归结于海外突发行动费用，未来几年的陆军预算将低于空军和海军。在奥巴马任内，陆军装备的主要采办项目集中于装甲车、多用途战术车和直升机，军费削减对陆军的最大冲击来自旅战斗队数量的大幅裁减而非装备。
相比之下，空军和海军虽然员额压缩幅度比陆军小，但由于是技术密集型兵种，因此许多先进武器项目面临资金不足压力，不得不压缩采购数量或推迟列装。以美国海军为例，舰艇总数在奥巴马任期内始终维持在280多艘的历史低位，未来5年也很难达到2014年《四年防务评估》设定的306艘和2017财年国防部设定的308艘。其中，“福特”级航母、“朱姆沃尔特”级驱逐舰、“阿利·伯克”级驱逐舰、“弗吉尼亚”级核潜艇、SSBN（X）型潜艇、LX（R）两栖舰的造价未来将更加昂贵，造舰成本将成为海军的巨大难题。以空军为例，2014财年共有5032架飞机，同样属历史最低水平。当前空军装备的主要缺口出现在轰炸机、加油机的更新换代和情报监视侦察飞机的数量。未来的主要缺口将出现在F-15和F-16大量退役后，F-22和F-35短时间内无法弥补的数量短板。
二是在军费削减背景下，武器装备项目不再寻求全面升级换代，而是普遍遵循“够用”原则。美军传统上一直把武器和技术优先于人力，坚持以质量换数量的原则。然而在军费缩减的压力下，各军兵种不再追求性能代际上的跨越式发展，而是转而聚焦现有装备的升级延寿，如海军陆战队由于CH-53K直升机的生产被推迟，只能继续延长CH-53E服役年限。美国陆军也持续将服役超过50年的CH-47“支努干”直升机翻新升级至最新的CH-47F。因此，在未来很长时间内，美军的装备和技术将很难实现整体质的飞跃，但美军的战争潜力和动员能力不会受到根本损害。
三是在军费削减背景下，作战理念的变化导致武器装备项目的适用性和重要性发生变化。21世纪之初，美国一度享有稳固的全球领导力和军事主导地位，但“9·11”事件使小布什政府把全球战略重点从大国分歧转为反恐怖主义，并直接影响到以后十余年的美国军事战略定位。随着奥巴马任内美军逐步退出“两场战争”，美国把当前全球范围内的战略威胁定义为“2+2+1”，即俄罗斯、中国两个大国，伊朗、朝鲜两个敌对国，以及“伊斯兰国”、基地组织为代表的极端暴恐势力。其中，除国家间战争和恐怖活动外，国家行为和非国家暴力交叉掺杂的“混合”冲突模式成为新的现实威胁且难以应对。
在这一背景下，美军最初为应对高端不对称战争而研发的武器装备项目，在某种程度上已不太适合当前最紧迫的任务需求和作战目标。以意图取代“佩里”级护卫舰的滨海战斗舰为例，美国的最初想定是靠航母战斗群掩护滨海战斗舰近海作战。然而目前来看，由于对手反击能力的提升，美国的航母编队在更多情况下要远离近海以保证安全。滨海战斗舰在失去空中掩护的条件下，暴露出吨位小、造价高、生存力差、自卫能力弱等诸多不足，也很难单独应对中低端威胁，因此建造数量不断被削减，究其根本原因还是在于最初的判断出现了误差。
采办机制
美国国防采办机制的效率和浪费问题一直为人诟病。在这一问题上，奥巴马总统任内的4位防长，以及3位分管国防采购、技术和后勤的副防长，都无一例外地表态支持进行国防采办改革。试图通过优化采办结构和程序，维护美国在技术和军事上的统治地位。过去8年美军采办机制的改革主要体现在以下几方面。
一是签署《武器系统采办改革法》，旨在用更高的国防采办效率筑牢国家安全的工业基础。2008年，美国政府审计署在一份审查报告中指出，国防部95个最大的采办项目平均进度拖期两年，总超支额约3000亿美元，造成开支浪费的主要原因包括缺乏监督、更改指标、竞争不充分等。为此，美国总统奥巴马于2009年签署了《武器系统采办改革法》，旨在增加政府监督，杜绝采办浪费，限制成本溢出，避免项目延期。首先，法案规定最大限度地减少非竞争性合同，节约政府资金。如果一个项目的成本多年连续增长，就应对该项目进行“根本原因分析”。如果不能证明项目价值，就应当立刻中止。其次，法案鼓励加强竞争，要求设立成本评估与项目评估经理职位，以确保提供公平数据，防止武器采办过程中的利益冲突，力争用最低成本获得最好武器。再次，法案试图大力整治国防部中的采办官僚主义，要求在武器系统采办的开始阶段开展更多的系统工程和测试工作，并警惕同一防务公司的不同部门既向政府提供武器系统项目的咨询又参与开发该项目。
二是利用《国防授权法案》，加强各军兵种的采办权力。当前，美军大多数采办项目的里程碑决策权由国防部副部长兼采办执行官肯德尔直接掌管。在2016和2017财年的《国防授权法案》中，美国国会尤其是参议院均积极表态希望改革国防采办的上层决策机制。首先，国防部向各军种部下放职权，授权各军种部采办执行官作出所有非联合项目里程碑决策。各军种部必须为超出成本限制的项目支付3%的处罚金，这笔处罚金将由国防部长办公室管理用于特殊的研发项目。其次，参议院提议取消负责采办、技术与后勤的副部长，将其职责拆分为两部分：负责研究与工程的副部长和负责管理与保障的副部长。原来负责采办、技术与后勤的副部长办公室，将改为负责采办与保障的副部长办公室，同时新任命负责研究与工程的副部长。再次，设立一个新的首席技术官负责先进技术与创新，并让国防部长办公室的人员聚焦发展面向未来的前沿技术。虽然以上方案目前遭到国防部官员反对，认为国会过度干涉国防部管理，但代表了未来的改革趋势。
三是通过《年度国防采办系统评估报告》，反思查找问题不足。自现任分管国防采购、技术和后勤的副防长肯德尔就职以来，已发布4份《年度国防采办系统评估报告》。旨在通过跟踪分析2009年国防采办改革以来军费投入的增量变化，检验改革措施是否带来预期效果，并为下一财年的军费预算提供参考。由于改革措施的效果往往需要数年时间才能逐步显现，所以此份报告能够在更加充分的时间维度上对比改革前后的军费开支状况。据最新的2016年报告显示，国防采办的整体良性转向确实已经发生。这种向好的态势不仅发生在具体的项目合同层面，而且还发生在国防产业和政府效能层面，并辐射到劳动就业、企业成长、文化传承等社会范畴。
报告指出，自2009年5月国会通过《武器系统采办改革法》以来，遵照“重大国防采办计划”框架所提出的“更优购买力”原则，大部分采办项目的成本增速得到有效控制，整体采办效率实现较为显著的提高。2001~2009年，研发成本增加1.5倍以上的共有7个项目，如“全球鹰”无人机（约250%）、联合防雷反伏击车（约180%）、UH-60M“黑鹰”直升机（约160%），成本增加0.5～1倍的共有9个项目。而在2009年之后，除1个项目研发成本增加略超50%外，其余项目的研发成本增加全部控制在10％以内，且全部项目的采购成本都基本吻合预算。
报告显示，决定武器装备全寿命期成本的核心环节是里程碑B决策点，绝大多数前期十分顺利的项目都是从里程碑B环节开始遭遇“拖、降、涨”问题。以2004~2009年为例，仅有29%的项目符合通过里程碑B决策点时的研发费用支出预期，仅有44%的项目符合通过里程碑B决策点时的采购费用超出预期。而在2009~2014年期间，这两项数字分别上升为57%和79%。另外得到显著改善的是平均项目运转周期，2009年之前为60个月，2009年之后降为38.4个月。报告通过大数据分析得出结论，实施国防采办改革后的成本平均增速（年均10%）约为改革前（年均30%）的三分之一。
报告还列出若干发现，如采办合同第一层子承包商的利润率普遍高于主承包商的利润率，参与采办合同竞标的小型公司数量逐年显著增多，合同竞争激烈程度显著提高，实施一定限度的预算紧缩可能会促使项目基线水准和合同费效比提高，采取“螺旋式”研发战略会产生大量的离散无序项目，并且有极大可能会导致成本的失控攀升。因此，报告最后提出如下建议：一是适当采取弹性合同刺激机制，根据核算公式，对成本控制和周期控制表现优良的承包商追加额外的奖励合同；二是一味锱铢必较也未必好，要根据经济形式允许一定的合同单价浮动，与单一僵硬的监管手段相比这样可能更有助于承包商积极履行合同；三是合同管理并非简单的抓大放小或一刀切，如果对于初始成本和时间节点的要求过于严苛可能会使复杂程度高的技术转化夭折，要警惕草率化处理；四是要合理运用自身影响力，与企业既合作又博弈，合理拉高企业用来与国防采办合同对接的基础研发水平和技术成熟度。
技术预研
追求技术领先始终是美军的核心原则，而“第三次抵消战略”的出现标志着奥巴马任期内美军技术预研的新一轮高潮。2014年8月5日，美国防部常务副部长罗伯特·沃克首次公开提出“第三次抵消战略”概念，随即引发国际各界和美国国内的持续关注与讨论。长远来看，“第三次抵消战略”不仅是美国军方对其战略困境的技术再反省，对前沿技术领域军民融合的再拓展，更有可能是引发美军未来深层改革的先声。从技术途径和实现手段上看，“第三次抵消战略”呈现以下几方面特点。
一是“第三次抵消战略”体现出权衡式发展思路。技术牵引是美国历次“抵消战略”的原动力。不同于之前两次“抵消战略”，“第三次抵消战略”越来越体现出传统技术手段和颠覆性技术手段相平衡的发展思路，这背后反映的则是美国在军事技术领域取得革命性突破愈加艰难。总体上看，美国的国防技术进步正在逐渐呈现“高投入、低产出”的边际递减效应，而更为严重的问题恐怕是前瞻性技术和现实应用的脱节。例如，卡内基和平基金会的高级研究员在众议院听证会上直言以高超声速武器和战术助推－滑翔导弹为手段的“快速全球打击”项目尚不具备成为武器系统的条件。关于定向能武器，美国海军目前仅在“庞塞”号两栖运输舰上进行了小功率和短射程实验，而在“朱姆沃尔特”驱逐舰的最新研究报告中，仅仅论证了未来电力武器的能源供应问题。可以看出，美国“第三次抵消战略”不仅基于未来的作战能力，而且更加基于眼前现实的战略威胁，是美军对于兼顾高端战争和低端战争威胁的综合性考量。因此在“第三次抵消战略”中，国防高级计划研究局作为五角大楼的“大脑”，代表了面向未来的一条线索，而“净评估办公室”通过兵棋推演和战略评估，代表了基于现实的一条线索。“战略能力办公室”则把二者有机结合起来，选取国防部已经投入巨资的系统进行改造或赋予新的用途，实现基于现实手段的抵消效果。
二是“第三次抵消战略”体现出损耗式对冲预设。在2015年的国家安全委员会会议上，沃克明确把俄罗斯和中国视作“第三次抵消战略”的假想敌。某种程度上，美国已经客观承认中俄两国的先进武器有能力给自己造成直接威胁。沃克曾在讲话中提到，美国首要的现实威胁来自精确武器的大规模齐射。在乌克兰和叙利亚冲突中，俄罗斯对于美国GPS、无线通信和卫星成像的有效干扰让美国防部感到震惊。因此，美国已经意识到通过技术甩开敌人，使其对自己不造成任何损失已不太可能。抵消的重点转而变成如何在遭受打击后迅速恢复，在敌我双方同样丧失某种战场能力后立即填补能力真空。
在这种背景下，国防高级计划研究局局长普拉巴卡尔在国会听证会上提出了一个关键概念，即复杂系统工程。与此同时，沃克在2015年12月8日正式公布“第三次技术抵消”的五项关键技术领域（自主学习机器、人机协同、有人／无人编组、人类作战行动辅助系统、网络赋能自主武器），其中最后一项正是复杂系统工程的体现。复杂系统工程也可称作“系统之系统”，是在开放性体系建构下多作战平台和信息传输的组合，是在动态不确定和部分系统损失情况下的实时响应。它具备两个突出特点：
一是信息系统之间不仅是无缝对接，而且是全端口任意对接；二是信息网络去中心化不再是中心的扁平化转移，而是在不同网络态质间的跃迁化转移。以上两个特点完全是为了应对遭受网络打击后而设计，网络的开放性和去枢纽化使得网络被阻断后可以绕过断点迅速续接，实现系统的耦合与增益效果。换言之，“第三次抵消战略”已经在思考如果敌我双方的态势感知能力在首回合对抗中互冲归零，如何在第二回合中重建并赢得压倒性的制信息权。沃克宣称：“我们就是要让对手处于多重困境。“第三次抵消战略”的真正本质，是探索横跨各个领域的攻击对手的不同方法，使之无法适应或仅仅能对某一个方法作出调整，在它们能够作出适应性反应之前就已经失败”。这同样可以看作是复杂系统工程的战略运用。
三是“第三次抵消战略”体现出梯次性分布态势。沃克本人提到，“第三次抵消战略”的全部目的，是找到新技术装备、新作战观念和新部队编组。目前看来，美国海军的发展最符合“第三次抵消战略”的整体设计，起到了军种示范引领作用，这与美国由海向陆的战略定位也是相承接的。从技术装备看，美国海军的舰艇平台始终保持较强增长更新势头。从作战观念看，“空海一体战”和“全球公域介入与机动联合”概念都是以海上能力为重要支撑。从部队编组看，美海军第三舰队已开始把责任区向亚太地区前置，2015年8月的《国家舰队计划》更是准备将海岸警卫队从近海褐水带推向远洋蓝水。2016年1月8日，美海军作战部长约翰·理查德森签发得《维持海上优势设计》，明确指出了水下传感器、舰艇平台、太空和赛博空间的组网计划。
另外值得指出的是，在美国及相关智库的战略分析中，均把水下能力看作是想定对手的薄弱环节。由于美国海军水面力量在全球范围內基本没有相匹配的对称性敌人，因此前海军作战部长将其定义为以“散布式隐身”为特征的弹性聚合组织方式，目的是实施长纵深网状钳制。而根据2015年10月的国会听证会，水下力量的变革性将突出体现在潜艇和无人潜航器的编组搭配，即把潜艇作为“母舰”，通过部署和回收无人水下平台攻击、监视目标。目前，美国海军水下的成熟技术还有海底休眠水雷、携带轻型鱼雷的攻击性无人潜航器、长效海底中继站、永备型濒海大陆架主动声纳、非声学探测主动声纳。可以看出，“第三次抵消战略”试图利用水下疆域与空、天、海、陆四个疆域的能力合作，借用其它疆域的能力增强水下装备的能力协同，利用水下优势造成其它疆域对称态势的再次不对称。
本文经《军事文摘》授权转载 2017年2月刊
责任编辑：彭振忠
