行政机关作出的会议纪要是否具有可诉性

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1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第十二条　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

　　（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

　　（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

　　（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

　　（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

　　（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

　　（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

　　（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

　　（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

　　（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

　　（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

　　（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

　　（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

　　除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

2.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》

第一条　公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

　　（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；

　　（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

　　（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

　　（四）不具有强制力的行政指导行为；

　　（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

　　（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

1.会议纪要不属于行政诉讼的受案范围——平潭县西航实业发展有限公司诉平潭县人民政府撤销其作出的会议纪要案

本案要旨：非由行政主体单独实施的会议纪要，不具有强制执行力，因此不符合具体行政行为的主体特征。并且会议纪要未直接对外作出，其本身也不具备任何一种类型的具体行政行为的形式要件，会议纪要应当被看作是行政机关在作出行政行为之前的准备行为，不对公民、法人或者其他组织的权利产生直接的实际影响。因此，会议纪要不属于行政诉讼的受案范围。

案号：（2007）闽行终字第28号

审理法院：福建省高级人民法院

案例来源：《人民司法（案例）》2008年18期

2.行政机关作出的《会议纪要》不是具体行政行为，不具有可诉性——四川省蜀威审计评估事务所诉金堂县审计局侵犯经营自主权案

本案要旨：行政机关作出的《会议纪要》不是行政职权的单方行政行为，且没有对行政相对人的权利义务作出规定；《纪要》作出后，仅发送给其他行政主体，并未要求当事人执行《纪要》。因此，该《纪要》不具备具体行政行为的特征，不具有可诉性。

审理法院：四川省成都市中级人民法院

案例来源：人民法院案例选

3.对特定相对人的权利义务产生影响的政府内部工作会议纪要具有可诉性——梁爱婵诉南宁市邕宁区人民政府会议纪要案

本案要旨：政府根据内部工作会议形成的会议纪要，如果直接对特定相对人的权利、义务产生了实际影响，则该会议纪要具有可诉性。

案号：（2006）邕行初字第2号

审理法院：广西壮族自治区南宁市邕宁区人民法院

案例来源：人民法院案例选

4.直接设定权利义务并且实际得到直接实施的会议纪要具有可诉性——吉德仁等诉盐城市人民政府会议纪要案

本案要旨：会议纪要中直接设定了一定的权利和义务并且实际得到了直接实施的规定具有可诉性。当事人不服的，应以作出会议纪要的政府机关为被告提起诉讼。

审理法院：江苏省高级人民法院

案例来源：《最高人民法院公报》2003年第4期（总第84期） 

1.行政机关作出批复、函、会议纪要等公文行为的可诉性

在司法实践中，对于涉及行政机关的批复、函以及会议纪要等公文的行政案件，该文件是否具有可诉性，应当注意把握以下几个问题。

（1）对于行政机关制作的公文文书是否具有可诉性，不能仅仅从名称或者形式上的判断，而应当探求行政机关的真意。如果行政机关以“批复”、“函”或者“会议纪要”的形式确定行政相对人的权利义务，则对行政相对人产生了实际影响，应当属于可诉的行政行为。否则，如果法院仅仅从公文名称上判断行政机关的行为是否可诉，就可能导致行政机关采取此类形式的行为而免予受到司法审查。行政机关通过上述形式制作的公文，并不能用来判断行政行为的种类。该行为可能是影响行政相对人的各种行政行为，可能是单方的行政行为，可能是双方的行政行为，属于哪种行政行为，必须通过行为的具体内容确定。

（2）应当考察是否存在后续的法律行为。行政机关在作出具有法律效果的行政行为之前，一般要进行一系列的准备工作。这些准备工作并非单独的行政行为，不具备可诉性。在行政机关的准备程序之后，如果存在后续的法律行为，则后续的法律行为才是真正产生法律效果的行政行为。如果行政机关的答复中含有规制行政相对人权利义务的内容，不需要凭借另一行政行为达到一定法律效果时，行政机关的该行为无论其具体表现为何种公文，均得为可诉行政行为。

（3）对该种文件属于法律行为还是内部规程行为产生争议时，应当先予受理。经审查认为不符合相关法律规定的，再裁定驳回起诉或者判决驳回原告诉讼请求，不宜直接裁定不予受理，否则对保护行政相对人的合法权益不利。这一做法与《若干解释》第32条第2款规定的内容一致，即人民法院在7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。

（摘自《行政诉讼法理论与实务》，江必新、梁凤云著，北京大学出版社2009年7月出版）

2.会议纪要是否应纳入行政诉讼受案范围的认定

从会议纪要与外化行为的逻辑结构来看，会议纪要与外化形式的行政行为之间的关系似乎可以做两种理解。一是将会议纪要与外化行为当作一个整体，分别属于一个事物的两个发展阶段，前者是发生在行政机关内部的、行为内容的酝酿形成阶段，后者是宣达于外的、行为形式的执行阶段，后者是前者的完备。二是将会议纪要与外化行为区分为两个相对独立的行为，前者是上级机关作出的内部命令，后者是下级机关依据上级命令而作出的具体行政行为，两者间的这种关系完全是因为“下级服从上级”的行政机关上下级关系而形成的。

第一种理解中，既然将会议纪要与外化行为作为事物发展的两个阶段来理解，则前一阶段是不成熟的形成阶段，至少这时的会议纪要只有内容完备、事实清楚的特征，而不具有形式完整与程序合法的要件，后一阶段的外化行为则具有内容完备、形式合法的特征。如果直接起诉会议纪要，则无法对行政行为的程序合法性进行审查；如果起诉外化行为，该外化行为作为某一类型的具体行政行为，法院则势必对其程序要件进行审查，而超出了单纯地对会议纪要的审查范畴。

第二种理解中，会议纪要成为了外化的具体行政行为的依据，实际上是上级机关对下级机关下达的、针对某项具体事务的行政命令，有的还具有抽象行政行为的特征。两个相对独立的行为中，直接对外执行并对相对人和利害关系人产生直接影响的，明显是外化行为，当事人应针对外化的具体行政行为起诉就成为应有之义。

实际上，如果当事人可针对会议纪要直接起诉，则对具体行政行为的划分就失去了意义。也无法解释为何同以会议纪要的形式出现的上级决定，仅仅因为事实内容不同，而以不同的外化形式宣达。并且以目前的行政诉讼受案范围来看，起诉外化行为并不会使当事人的利益受到损害，直接起诉会议纪要也不会使当事人得到额外的利益，反而会对现有的专门为审查类型化具体行政行为而设计的司法审查造成困惑，即如何对会议纪要的程序和形式进行审查。

也许，考虑对会议纪要的可诉性，实质上是对建立抽象行政行为司法审查制度的探索。但这种有益的尝试无疑首先要面对的是现有法律制度上的障碍，似乎应从立法上先予以解决。因此，在立法上的突破之前，笔者倾向于不将会议纪要纳入行政诉讼的受案范围。

（摘自《会议纪要不应纳入行政诉讼受案范围》，邓张伟，《人民司法（案例）》2008年第18期）