“
实证
”
还是“实征
”，两岸翻译和用法存在差异。从用字的本意上看“证”突出“证明”的涵义，实证也天然带有证成、证伪的工具属性；“征”带有“征集”的涵义，实征也就倾向于对一手材料的搜集整理，更显著地标明了该研究工具的运用办法。两者有差异，但异曲同工，本文就是从“搜集
”
的角度来展开质化研究，下面就请大家一起品读吧！
陈
敦源、赖怡桦、郑元齐
《国家与社会》2019年12月
大学行政服务跃升的机会与挑战
——以服务质量管理机制为例之研究
大学是广义政府公共服务的一环，有关大学行政服务质量的议题，虽重要却长期被公共行政与教育领域学界忽略。先通过
文献及次级资料分析法
，综整理论与实务观点，厘析大学行政服务质量之内涵及其衡量之重要性，并初步了解大学实施服务质量衡量之现况、可能遭遇问题及因应之解决方法；再采用
个案研究法
，锁定某所定期办理行政服务质量衡量已达十年以上的大学，透过深度访谈进一步获得实征数据的交叉检视与确认。
研究发现
大学实施行政服务质量衡量可能遭遇的问题，主要包括大学投入意愿与动机缺乏、衡量的合宜性、准确性与跨校比较的公平性争议，及衡量结果运用的效用待强化等三个症结。研究最后并研提出五点建议，以支持并落实公立大学行政服务质量的衡量。期待本文能引发更多后续研究，为大学建立服务质量管理的架构，并搜集足够的经验实证资料作为未来政府或学校层次改革的实务知识基础。
在政府财政与人力日益紧缩，民众对公共服务的期望日益高涨，及国际竞争激烈等态势下，政府服务质量的精进是国家发展的重要课题（Caddy & Vintar, 2002; Dick & Tari, 2013; Holzer,Charbonneau, & Kim, 2009）。1980年代新公共管理（ New PublicManagement, NPM）兴起，各国政府也开始师法企业推动质量管理的措施（ Boyne, 2003a, 2003b; Hartley & Downe, 2007; Holzer etal., 2009），包括设置财政项目及自我评鉴等（ Bovaird & LÖffler,2009; Radnor, 2009; Waugh, 2002）；然值得关注的是，“大学”作为公共服务提供商之一，却相对较少投入服务质量的发展（何瑞薇译， 2003；Dick & Tari, 2013; Tari & Madeleine, 2011）。以当前公部门质量管理的一项重要工具：公共服务质量奖为例（ Borins, 2000; Holzer et al., 2009; LÖffler, 2001），据统计已有约50余
个国家或地区设立有关奖项（陈振明、孙杨杰，
2014
）。
大学作为广义政府公共服务质量的一环，却长期在政府服务质量管理中缺角。
为回答上述问题，本文旨在探讨我国从政府到学校针对大学行政服务质量的整体衡量机制；
研究目的为
：
（ 1） 厘析大学行政服务质量的内涵及其衡量的重要性；
（ 2） 探讨大学实施行政服务质量衡量的现况及可能遭遇问题；
（ 3） 研提支持并落实大学行政服务质量衡量之建议。
考虑教育机构可能有别于其他政府机构，谨先针对大学行政服务质量的内涵及重要性进行探讨，作为后续研讨的基础。
一、大学行政服务质量的内涵
全面质量运动约莫于19世纪末至20世纪初在开始在教育界兴起， Sallis认为质量运动较晚影响到教育，可能是因为教育界普遍存在传统抗拒心态，不太愿意接受企业的管理方式与语言，或将教育历程与生产工业产品做模拟。晚近质量概念则在学校中逐渐被研究与实行，尤其在高等教育发展。而要了解大学行政质量的内涵，有两个必要探讨的基本问题：谁是顾客？产品是什么？（何瑞薇译， 2003）。
“谁是顾客”？质量重视达成并超越顾客的需求和想望，大学相较企业有更广泛的顾客，包括学生、毕业生、教师、职员、家长、主管机关等，乃至于未来的雇主、政府及整个社会（ Dick& Tari, 2013）。这些顾客间差异甚大，使大学须更专注不同顾客的需求，并发展响应的机制（何瑞薇译， 2003）。鉴于大学日常运作仍以学生和老师为行政服务对象的主体，本文将聚焦于学生和教师的顾客群。
“产品是什么”？
Sallis引用Gray的主张，认为不应将学生视为产品：“人类众所周知是非标准化的（ non-standard），会将各种经验、情绪与意见带入教育情境中，而这些在工厂作业中不可能保留；判断其质量，与检查工厂的产品或零售商所提供的服务，极不相同”。把学生当作产品，将忽略学习历程的复杂及个别学生的独特性，故应将教育视为“服务”而非“生产”，两者的重要差异包括（何瑞薇译， 2003）：
（ 1） 服务质量由提供者与接受者共同决定，每次互动质量都不同，故提供服务没有绝对的一致性或同构型；
（ 2） 服务一旦提供即被消费，故以检验方法控管质量永远为时已晚，顾客满意的调查是主要途径之一；
（ 3） 服务无法修改，须始终无误；
（ 4） 服务须面对捉摸不定的问题，通常很难说清楚提供或获得什么服务；
（ 5） 服务通常由低阶员工直接提供，互动质量将影响顾客对整个组织的看法；
（ 6） 服务中很难测量成功的产出与生产力，较有意义的表现指标是顾客满意。
基此，行政服务质量的内涵，关乎该组织所提供的行政服务及提供服务的标准；依本文范围的界定，即
“为维持大学校务正常运作、支持学生学习及教师教学与研究、由各行政单位所提供的日常行政服务的质量”
。然而除了教育服务质量与生产质量的本质差异，文献亦多指出学校组织的特殊性（ Hoy & Miskel, 1991;Murphy & Louis, 1999），有关大学行政服务质量的特性，经参酌相关研究（黄昆辉， 1988：28；郑元齐， 2014；谢文成， 2007；Conley, 1993; Dick & Tari, 2013），主要可归纳如下，而这些特性也形成大学实施行政服务质量衡量与管理的挑战：
（一） 大学行政服务的成员关系密切且多元复杂
Dick & Tari（ 2013）认为质量管理应咨询利害关系人的意见，大学较企业有更广泛的利害关系人，主要服务对象含学生、教师及行政人员本身，又以学生为大宗。因教授治校，行政或教学单位主管由教师兼任，其不仅是被服务者，亦是服务的提供者；另行政人员对其他单位而言，不仅是服务的提供者，亦是被服务的对象。成员关系密切且多元复杂，导致大学实施质量管理时难以确定谁是顾客，及反应顾客需求的标准；且由于行政服务质量同时受提供者与接受者影响，大学行政与不同顾客间交错的互动关系形成多元样态，也导致质量控管的困难。
（二） 大学的行政服务蕴含教育及管制功能
过去将学生与学校间界定为
“特别权力关系”
，学校于特定范围内享有概括命令的权力，学生具高度服从义务；惟随着国际人权的高涨，经司法院大法官释字第382、 563及684号等发布，学生（尤其大学）的权益越来越受重视（陈启荣， 2008）。然而对大学
来说，将学生视为顾客仍会带来一些压力，研究指出即便行政人员较能接受学生为顾客的观点，且自知须致力支持教师在高等教育中研究与教学的主要角色，许多教师并不认为学生只是顾客，或大学只须一味提供学生想要的东西（
Waugh, 2002
）。
相较其他教育阶段，大学行政有较多机会直接为学生服务，有时尚须扮演学生辅导的角色。
另大学中所提供的行政服务，皆为满足服务对象在学习、教学与研究发展所需，惟若涉及各项资源分配或外部法规范时即带管制色彩，服务对象往往须在“接受”管制的前提下，方能“享受”该行政服务，使顾客的自主性降低，需求因此可能无法被满足（郑元齐，
2014
）。
（三） 大学的行政服务为达成教育目的之重要手段
高等教育行政服务的产品难以界定（ Dick & Tari, 2013），且优良的行政服务并不表示即拥有卓越的教学及学术研究表现，亦无法直接从学校各项教学及研究表现成果，展现出行政服务的绩效与品质。惟文献指出质量管理应用于教育领域即便需要一些调整（ Voss, Tsikriktsis, Funk, Yarrow, & Owen, 2005），但大学的行政质量确实可被测量，且可跨校比较（ Waugh, 2002）。
二、大学行政服务质量衡量的重要性
究学校教育的任务，依据Conley（ 1993）的区分有三个构面：和教与学历程直接密切关联的“核心”（ central）构面、能促成核心层面改变的“促成”（ enabling）构面，以及作为改变教与学行为之基本前提的“支持”（ supporting）构面。行政服务属于第三构面，虽非核心任务，但不仅为教育目的实现之基本前提，许多研究也指出其可能影响学生与教师对于学校形象的观感、满意度、忠诚度及投入（吴淑芬， 2013；洪武义， 2013；张伟群， 2010）。换言之，若大学的行政服务质量不佳，一方面可能降低教师对学校的组织承诺与向心力，影响其工作成效或导致教师人力的流动；另方面可能降低学生对学校的认同与学习投入，影响其学习成就或导致生源的流失。故大学的行政服务质量，对其教育功能的发挥亟具重要性。
文献多支持“大学应投入其行政服务质量衡量”的观点，Sallis即主张“每一所大学都应该建立自己的质量管理系统”（何瑞薇译， 2003），综整主要有以下理由：
（ 1） 政治课程的必要
：学校（尤其是公立学校）作为提供政府服务的主要场域之一，是广义政府公共服务质量的一环，其行政服务质量理应同其他政府机关被要求。这在社会政治中尤其重要，有助响应人民期望并增进其对政府的信心，避免无效率或无
响应性等质量问题所导致的公共成本（郑元齐，
2014
；
Caddy &Vintar, 2002; Ruben, Russ, Smulowitz, & Connaughton, 2007
）。
（ 2） 促进学校教育功能的施展
：研究指出质量管理应用于教育领域，确实可促进课程、教学及学习成效等面向的质量，并有助于设计更具效能的教育过程与系统，乃至提升国家竞争力，不应只是被视为一种官僚的工具（ bureaucratic tool）（ Caddy &Vintar, 2002; Dick & Tari, 2013; Ruben et al., 2007; Tari, 2010）。
（ 3） 增进学校竞争力
：我国加入世界贸易组织（ WTO）后高等教育市场的开放与全球高等教育排名的趋势，及人口变动等环境变迁，导致大学在国内外竞争的压力。质量衡量可帮助学校评估优缺，作为精进学校服务质量，进而提升其竞争力的基础（ Sahney, Banwet, & Karunes, 2008）。
鉴于学校行政服务质量往往被视为非核心业务而受忽视，如能实施质量衡量，应有助于行政体系的自我省察、修正缺失及品质的提升，促使行政体系真正成为促进学校达成教育目的之强力后盾。事实上，许多研究已证实，政府质量奖或ISO系列国际品质认证等品管理工具，微调后也适用教育领域（李绍彰， 2007；林素钰， 2002；林淑芬， 2011；陈羽洁， 2011；陈逸修， 2008；Dick & Tari, 2013; Rosa & Amaral, 2007; Ruben et al., 2007; Tari&
Madeleine, 2011; Tari, 2010; Waugh, 2002）；而研究也发现这些质量奖及自我评鉴等措施，确实有助于大学服务质量的提升（王碧霞， 2003；林淑芬， 2011；Hartley & Downe, 2007; Rad大学行政服务跃升的机会与挑战：以服务质量管理机制为例之研究 179nor, 2009; Ruben et al., 2007; Tari & Madeleine, 2011; Tari,2010）。是以，大学行政服务质量的衡量，有其重要性。
为达研究目的，本文先透过文献分析法及次级资料分析法，综整理论与实务观点，厘析大学行政服务质量的内涵及其衡量之重要性，并初步了解大学实施服务质量衡量的现况、可能遭遇问题及因应的解决方法；再采用个案研究法，透过深度访谈进一步获得实证数据的交叉检视与确认。三个主要的研究方法及其实施，分述如下：
一、文献分析法
搜集国内外与大学服务质量衡量相关之学术论文、期刊、研究报告及书籍，进行文献检阅，以了解服务质量衡量的相关理论及大学服务质量衡量相关文献的研究取向与发现，作为本文立论架构的基础。
二、次级资料分析法
集国内与大学相关服务质量奖项的评奖及评鉴机制与指标，并浏览各国立大学网站与行政服务质量衡量相关之公开信息，透过次级资料的搜集与分析，了解服务质量衡量在大学实施之现况及可能遭遇问题。
三、深度访谈法
以某所定期办理行政服务质量衡量已达十年以上的国立大学为例，期能搜集较丰富且完整之经验与意见资料。于2013年10至12月间执行深度访谈，立意抽样14名访谈对象，包括该校行政服务的主要顾客4名（含学生、教师各2名）及服务提供商6名（行政人员，其中4名有受评经验），了解其对行政服务质量衡量指标及机制的看法；另访谈该校行政服务质量衡量机制的参与者4名（含承办单位人员及评审委员各2名），以更深入了解该校行政服务质量衡量机制之实际运作情形及潜在问题。有关个别受访者的类别、身份、背景与代号，如表1。
访谈提纲乃依照研究问题设计，不同类别受访者的题纲大致相同，只针对行政服务质量衡量机制参与者另增加“该校行政服务质量衡量机制实际运作情形、遭遇困难之处及未来改善建议”的议题探讨。题纲内容包括：
（ 1） 请问您认为理想的大学行政服务质量为何？
（ 2） 请问您认为用什么方式测量较能反映出大学行政服务质量的好坏？
（ 3） 请问您对于某国立大学现行行政服务质量衡量机制运作上的看法：请就委员会组成、办理频率、受评单位、审查方式、结果回馈等面向表示您的看法；请就衡量指针（评鉴项目）的设计表示您的看法；请问现行的行政服务品质衡量机制有无执行上困难之处？有无改善建议或规划？
为了解大学实施行政服务质量衡量的现况，以下分项探讨。大学校院校务评鉴因非以行政服务质量为衡量目的，未纳入以下分析。
一、大学参与政府服务质量奖的情形
由国发会推动的相关评奖，是政府机关推动服务质量的最高荣誉。该会为提升政府服务质量，赓续推动实施方案，并透过评奖竞争机制引导各机关将方案具体落实于服务工作，方案及评奖内容随内外在环境及民众对公共服务需求的转变曾有过两次调整，形成三个阶段差别的服务观点，综其沿革与比较如表2：先后推动“全面提升服务质量方案”、 “政府服务创新精进方案”、“政府服务跃升方案”，依此陆续开办行政院服务质量奖、政府服务质量奖及政府服务奖（国家发展委员会， 2017a、 2017b）。
为了解大学参与政府行政服务质量评奖现况，以下谨以“政府服务质量奖”为分析目标，简介评奖作业及奖励机制，并回顾历届针对服务质量之界定，及大学的参奖情形。
表2 政府服务相关评奖之沿革与比较
（一） 政府服务质量奖的评奖作业及奖励机制
政府服务质量奖为提升政府服务质量的一项绩效评核机制，鼓励主管机关推荐优质服务机关（依规定通常至多6名）参加评选，并选定获奖机关举行成果发表及示范观摩会，发挥标竿学习功能。教育部每年即依国发会函颁之各届评奖实施计划及作业手册，制定其推动政府服务质量奖之评奖辅导及实施计划。辅导与评奖对象依服务与绩效属性分为“第一线服务机关”及“服务规
划机关”，前者含社教馆所、大学附设医院等，国立大学得采自愿方式参与，惟仍须依该部实施计划订定年度提升服务质量执行计划自主管理，该部并不定期查核。
是类机关之日常业务直接且高频率面对民众提供服务，采全面绩效评核，着重实际提供服务事项的效率与质量。
评奖作业，在教育部由部内外委员组成“评审小组”，分阶段实施书面及实地评审，最后召开复审会议，遴选优良机关并推荐参加评奖；
在国发会则组成“政府服务质量奖初审／决审评审小组”，先后进行书面评审、网站审查、事前评核、实地测验与评核，其中实地评审为机动而不事前公布或通知访查日期及行程。
经教育部评定为绩效优良之第一线服务机关，由该部颁发奖座，部分年度并颁发奖金6万元（支领用途限于提升机关服务品质）。经推荐参加国发会评奖，获奖者由该院颁发奖座及奖金约十万元上下，机关首长及主要承办人员记大功1次，部分年度未获奖者之主办机关首长及主要承办人员也能记功1次；其他有功人员、主管（上级）机关辅导有功人员，由各机关依规定叙奖。另经推荐获奖或参加国发会评奖之第一线服务机关，将录案分请该部业务主管单位于相关考核、奖补助机制中从优考虑。
（二） 政府服务质量奖针对服务质量的界定
政府服务质量奖所界定的服务质量，可从评奖内容中厘析，主要规定于各届评奖实施计划及评奖手册。比较该奖项第1至9届及政府服务奖第1届的评奖内容，如表3，可见历届评核构面及总分不变，项目与指针只部分微调，沿革中较大的变化在于配分。变化中显示评奖对于政府服务质量从早期重视“优质便民服务”（配分从600降至400），逐渐转向强调“信息流通服务”（配分由250增至300）及“创意加值服务”（配分由150增至300），且配分目标从指针扩大至项目，予以较多弹性与依机关制宜空间。政府服务奖的评核构面则有较大的转变，评奖内容仍与政府服务质量奖有重迭，惟从配分变化可见转向对基础服务、服务递送及服务量能的重视（配分900），创新则被视为上述四构面不同运用方式的加值（配分100）。
表3 政府服务质量奖评奖内容之沿革
（三） 大学参与政府服务质量奖的情形
历届政府服务质量奖“第一线服务单位”的参奖、推荐及获奖机关如表4。每届约有1至2个单位获奖，获奖机关依规定3年内不得再参加，故参奖机关数逐年下降。国立大学参奖状况并不踊跃， 9届以来仅8所参奖，暨南国际大学则曾以服务规划机关参奖；仅成功大学曾获奖。
表4 教育部历年政府服务质量奖“第一线服务单位”之参奖、推荐及获奖机关
二、大学各校自主实施行政服务质量衡量的情形
文献并指出，自我评鉴是大学发展质量系统的方法之一（ Davies, Hides, & Casey, 2001）。经搜集综合性大学网站有关行政服务质量衡量相关的公开资讯，数据较完整者共计17所 。
（一） 大学各校自主实施行政服务质量衡量的作业及结果运用机制
各校普遍混合使用书面审查、实地访查及顾客满意度调查等作业方式，采书面审查及实地访查的学校多设有评审委员会，但完全采顾客满意度调查的成功大学及中兴大学，亦设有类似机制，针对问卷设计及调查结果进行确认及复核；委员会的组成包括学者专家、顾客代表、行政主管、混合运用四类。受评单位皆以一级行政单位为受评对象，惟暨南国际大学、台北艺术大学及体育大学于书面审查前，皆要求二级行政单位须先进行自评，并将结果送上级单位备查或复核，再由一级行政单位汇整成该单位之自评资料。办理频率主要有三类作业情形：每1至2年办理一
次，全部行政单位受评（
9
校），此类学校多已建立定期自我行政服务质量衡量机制，不受校务评鉴举办与否影响；
每
1
至
2
年办理一次，部分行政单位受评（
3
校），此类学校业建立行政服务质量定期衡量机制，惟考虑准备作业繁复恐影响日常业务推动，采部分单位受评；
每
3
至
6
年办理一次，全部行政单位受评（
5
校），多配合校务评鉴，于前一年办理行政单位的自评。
各校针对行政服务质量衡量的结果，主要皆混合运用以下5种方式：
（
1
）
单位奖励措施（
9
校），给予表现优良单位奖金等实质奖励，并藉公开表扬供其他单位标竿学习；
（
2
）
个人奖惩措施（
4
校），作为学校评定年度考绩的参考；
（
3
）
追踪管考（
10
校），强制要求提出具体改进措施；
（
4
）
校内资源分配参考（
7
校）；
（
5
）
各单位自行参考并决定是否须进行改善（
3
校）。
（二） 大学各校自主实施行政服务质量衡量针对服务质量的界定
各校行政服务质量衡量的指针设计，显示其关注重点。搜集针对行政服务质量衡量指针较明确的13所国立综合性大学 2所采用的评分项目，可整理归纳出16个构面，各构面内含指标及采用校数（表：略）。可见各校的指标设计虽着重不同，但整体而言，大致位于上揭政府服务质量奖与大学校院校务评鉴的折衷，较前者强调学校行政服务质量的自我课责机制，较后者更聚焦于服务品质的行政面向。
分别针对大学行政服务质量衡量的两个主要机制：政府服务质量奖，及各校自主实施的行政服务质量衡量，从委员会组成、受评对象、衡量指针、衡量方式、结果呈现与使用等面向，探讨可能遭遇的问题。
一、委员会组成
施能杰、蔡秀涓与胡龙腾（ 2016）的研究指出政府服务质量奖“委员的稳定性不高”，第1至7届聘请的委员中，约半数仅参加过一次，仅25%参与届次逾4次。这可能是因为机关首长异动影响邀请决审委员的选择，也可能是为成员能反映更多样服务背景特色。惟委员的高度变动及较少经验，构成评奖质量稳定性的风险。
个案学校的访谈结果进一步呈现学校自评的有关问题：其一为
“教师参与意愿不高，委员会组成不易
”，自评含书面审查、实地访评、会议讨论及报告撰写等阶段历时约一年半，又委员属义务职，投入心力与时间却相当多（ C1），且自评可能只是虚应故事，皆会影响教师参与意愿，另多数受评的行政单位主管由校内教师兼任，易导致委员的人情压力（ C2）。其次为
“委员会组成欠缺代表性，未能反映顾客需求”
，委员仅由教师组成，未能完全反映大学行政最大宗服务对象：学生的想法（ C3）。再者为
“委员专业性不足，评鉴结果受质疑”
，找寻符合专业条件或相关经验的委员不易，若其对受评单位服务属性不够了解或欠缺相关专业知识，可能仅能站在使用者角度或依其个人经验访评，无法提出专业的评鉴意见（ B1；B2；C3）；查过去曾建议由校外委员或委托评鉴专业机构以客观角度办理评鉴，使结果较受信服，然成本过高，时间安排更不易，故未被采用（ C2）。
二、受评对象
政府服务质量奖的受评对象分为第一线服务机关与服务规划机 关 两 类 ， 施 能 杰 等 （ 2 0 1 6 ） 与 刘 坤 亿 、 胡 龙 腾 与 曾 冠 球（ 2012）的研究皆认为此分类似乎“无法响应业务性质不同的参赛机关”，部分机关参奖的频率较低，可推论业务性质与形态可能关乎得奖机会。而影响机关服务质量落差原因大致为：机关业务性质不同、机关资源多寡不一、机关首长是否支持，及主管机关是否积极推动；曾冠球与赵书贤（ 2014）的研究亦发现，不同制度系络与组织属性，包括参照对象、行政区域、员工总数等先天因素，确实可能影响政府服务质量奖的评奖结果。另刘坤亿等（ 2012）的研究指出“机关主动参奖意愿不高，机关服务质量无法全面扩及”的问题，该奖采鼓励机关参奖方式，基于大学自主（ Dick & Tari, 2013），对未获得主管机关推荐或无意愿参奖机关并无强制性，可能导致逐渐形成“参奖圈”与“非参奖圈”，主管机关为求获奖，推荐参奖机关仅考虑获奖机会，又因参奖意愿不高，即使被指派参奖，也可能沦为应付了事。
个案大学受评对象以一级行政单位为主，访谈意见也反映了学校端所面临的相关挑战，主要有三：其一为
“针对兼具教学性质单位的适用性待商榷”
，一些行政单位如体育室，任务尚包含全校体育课程的安排与教授，并非完全提供行政服务，有受访者认为未必要纳入评鉴，或可仅针对行政服务部分适用（ B 1；C4）；另各院及系所办公室是否纳入评鉴，受访者意见分歧，学生 认 为 这 些 单 位 与 其 关 系 最 密 切 ， 更 能 反 映 行 政 服 务 品 质
（
A1
），教师及
评鉴委员则认为这些单位规模小、人员少，纳入评鉴不符成本效益，且评鉴结果易指涉个人，打击士气（
A4
；
C4
）；
惟受访者都认为各系所仍必要定期衡量并确保其行政服务质量，如师生满意度调查，但因各系所资源、师生需求差异大，衡量结果宜仅用于自我检讨，不适合跨系所比较（
B5
）。
其二为“
未考虑受评单位规模大小之差异”
，一级行政单位规模大小不一，下设的二级单位数及所属成员数差异也很大，受访者认为会影响评鉴数据的准备及跨单位比较，对大规模单位较不利（
A1
；
B2
；
C1
）。
其三为
“跨单位比较未考虑受评单位间服务属性之差异”
，受访者认为衡量指针及进行跨单位比较时，不能仅以
“满足顾客需求”
