2017年2月10日，日本首相安倍晋三向美国总统特朗普献上一个“大礼包”——日本冲绳边野古地区的美军基地搬迁工程正式开工。这并非单纯意味着美军一次“搬家”，所有搬迁费用将全部由日本政府买单。其实，搬迁费只是日本政府为驻日美军担负的开支中的一笔小钱。每年，日本政府都要出巨资“养活”驻日美军。日本《读卖新闻》报道，2016年，日本政府支付给驻日美军的军费高达7612亿日元，约合67亿美元！那么，驻日美军军费是怎么来的？由哪些项目组成？围绕这笔开支，日美之间又有哪些纠葛？今天，我们就为您说说驻日美军军费那些事。
“温馨预算”是怎么来的？
根据《日美安保条约》规定，驻日美军军费由美日两国共同负担，目前的分摊比例为1∶3。但是，日本政府每年支付给驻日美军的经费预算，其实是由美军制定并提供给日方的（俗称“一口价预算”），日方大多予以“认可”。值得一提的是，在日本支付的驻日美军军费中，有一项支出较为隐秘，由于没有具体额度和上限，经常成为日本媒体和民众关注的焦点，这就是“驻日美军经费负担”或“温馨预算”。
二战后，美日两国由占领国和被占领国的关系转变为同盟国关系，美军继续驻留在日本国土范围内，为其提供安全保护。由于这个同盟完全建立在美国军事、经济和文化的强权之上，因而具有高度的不平等性。在这个同盟中，出于对美国帮助维持自身战略安全的感谢和回报，日本根据1960年《驻日美军地位协定》，开始负担驻日美军基地用地的租借费用。其时，美军基地内设施的新建或重修等费用仍由美方负担。
上世纪70年代，美国不满足于日本当前承担的军费数额，借口越战后美军开支大幅削减、日元对美元升值，向日本政府施压，要求其增加驻日美军军费。1978年，经济逐渐好转的日本政府迫于压力，开始负担在驻日美军基地工作的日籍员工的福利费和劳务费，当年约为62亿日元，其来源主要为国库拨出、融资贷款、民间出资。时任防卫厅长官金丸信在接受日本媒体采访时表示，增加这笔支出并没有受到美国政府的压力，并含糊其辞地将这笔费用解释为“从关怀和温馨的立场出发，尽量做出努力”“就算是关怀吧！”这就是“温馨预算”或“关怀预算”的由来。不过，要面子的日本政府在公开场合一般将其称为“驻日美军经费负担”，以此来掩饰与美国的“主从关系”，避免民众反感。
1979年起，日本政府又开始负担驻日美军基地设施装备费。这些基地设施不仅包括美军营房、油库、隔音设施、战机掩体等，甚至包括高尔夫球场的围网、美容健身设施、教堂等。日本政府的“体贴”可见一斑。不过，这引发日本民众的持续关切和抗议。当然，对于一些娱乐性、收益性比较高的项目，日本也会采取适度控制的方针，进行评估和削减。
但是，以“温馨”或“体贴”的名义增加驻日美军经费，毕竟名不正言不顺，于是从1987年起，美日两国在《驻日美军地位协定》的基础上，又相继签订了多个“特别协定”（有效期一般是五年，2006年4月开始的“特别协定”有效期被改为两年），将“温馨预算”以特别立法的形式固定下来且逐年增长，并扩大至驻日美军基地的住宅、水电煤气等消耗费用。1991年起，日本政府全面负担起美军基地的水电煤气费。1996年，美军将冲绳北部一处大型军事基地归还日本政府，为减少美军训练转移给当地民众带来的噪声影响，美军把因训练转移带来的费用又强行压在了日本政府肩上。
此后，由于日本政府财政困难，“温馨预算”总额开始逐渐减少，2000年为2567亿日元，2003年为2460亿日元，2005年为2378亿日元，2007年为2173亿日元。日本《读卖新闻》报道，2009年及其后，“温馨预算”的预算基本保持在每年约1900亿日元的水平。如2009年为1928亿日元，2011年为1858亿日元，2014年为1912亿日元，2015年为1910亿日元，2016年为1920亿日元。
驻日美军军费四大类
据统计，美国在世界各地近30个国家拥有军事基地，相关国家都为美军驻扎提供相应的费用，但日本是负担驻军费用比例和绝对额最高的国家。以2010年为例，日本负担的比例为74.5%（仅“温馨预算”一项就达1881亿日元）、西班牙为57.9%、意大利为41%、韩国为40%、德国为32.6%、英国为27%。日本政府俨然已经成了驻日美军的“五星级自动提款机”。难怪日方支付完军费后，美方会称赞：“日本做出了重要的战略贡献”“没有比美日同盟更为重要的双边关系”“至今提供的援助比任何一个盟国都要慷慨。”日本政界人士也常常自嘲：“日本真是世界上最好的同盟国。”
日本承担的驻日美军军费项目林林总总、五花八门，远多于德国、意大利等国。根据美日两国约定，日本负担的驻日美军军费主要包含美军驻留相关经费、日美特别行动委员会方面经费（即“减轻冲绳负担经费”，指日本政府因美军基地占用冲绳当地的土地资源、影响居民生活而给予当地政府的补偿款）、美军整编方面经费与“驻日美军经费负担”四大部分，鉴于项目繁杂，按来源和用途，整合起来可大致分为四类，多由防卫省承担。
一是，私人土地或国有设施的租金。日本国有土地是无偿提供给美军的，但冲绳私有土地较多，因此日本政府必须支付租金。在不能达成租赁协议的情况下，日本政府将依据《驻军用地特措法》取得土地的使用权，同时对土地所有者进行相应补偿。这笔军费比较特殊，是由日本总务省和国土交通省等政府部门承担的。
二是，美军基地周边对策费。主要包括促进住宅防噪声工程、民生安定工程、特定防卫设施周边整备调整交付金（给拥有港口、机场、演习场、弹药库等严重扰民军用设施的地方政府的补助金）、噪声污染搬迁补偿金、污水处理费、渔民补偿费等。由于许多美军基地与城市、工业区相邻，基地运转、飞机起降等势必给当地居民的生活环境与地区经济带来很大影响，因此，日本政府提供相应的补偿金、补助金，以提高当地居民生活水平，振兴地方产业。特别是在冲绳等地，美军基地占用的是当地最好的土地，严重制约了其经济发展，日本政府要向当地政府增加财政拨款和大型项目的转移支付费用。
三是，美军基地设施的迁移费。主要用于支付驻日美军普天间机场搬迁至边野古地区、驻冲绳美海军陆战队向关岛转移、山口县岩国基地航母舰载机部队的机场（库）和住宅设施的建造所需费用，包括修建新的训练场地、办公场所、军人宿舍、子弟学校、娱乐设施，以及美军航母舰载战斗机的转移训练费用等。为掩人耳目，日本政府曾先后用“调查费”和“建设费”的名义申请专项拨款。2008年，日本《赤旗》周刊指出，日本是世界上头一个为美军负担“建设费”的国家。
四是，提供设施装备费和劳务费。这两笔费用对外称为“驻日美军经费负担”，即神秘的“温馨预算”。其中，提供设施装备费是指日本政府支付美军基地的娱乐和保健设施费（如维护高尔夫球场、电影院、咖啡馆、美容院、健身房等）、水电煤气费，美军宿舍与住宅翻修费、军队训练转移费，以及维护美军基地的消音装置、油库、战机掩体、教堂等费用。据美国有线电视新闻网（CNN）2016年12月6日报道，驻日美军基地有5.2万名军事人员、4.2万名家属、800名文职人员及一些建筑工人，总计约10万人，“温馨预算”中的相当一部分支出都用于这些人的饮食起居和教育训练（美军人员的工资福利除外）。劳务费是指支付美军基地日籍雇员的工资和福利，如服装费、加班费、年终奖、特种作业补助、航海补助、危险作业补助、出差补助、海外勤务补助、单身海外任职补助、防暑降温费、冬季防寒费、交通费、电话费等等。
实际上，日本政府承担的驻日美军军费远不止以上所列项目，因一些项目列在不同行政部门或者地方政府的预算之中，日本政府对外宣传渠道也不同，根本无法精确统计。比如美军基地的机场、射击训练场地因噪声频繁扰民，一旦有民众抗议，当地政府便不得不临时拨款用于加装临近建筑物的双层玻璃或发放空调补贴。每年，诸如此类临时性的补贴，汇总起来可不是一笔小数目，但所有这些支出都没有列入日本政府驻日美军军费预算。至于原因，读者朋友，你懂的。安倍第二次上台后，建设边野古新基地的事前调查、美军航母舰载机基地的迁移（从神奈川县厚木基地迁移到山口县岩国基地）的费用大幅增加，日本媒体估算，2015年甚至达到1218亿日元之巨，这些支出以“建设费”的名义从专项拨款中支出。
“温馨预算”能否“温馨”依旧？
依托美日同盟，日本积极扩军、研发武器装备，并向海外派遣兵力，不断推进自卫队向“国防军”转变，极力当上“东北亚的主角”。不过，多年来，作为日本年度防卫预算中最隐秘和引人关注的一部分，“温馨预算”也是日美两国争议的焦点。由于《日美安保条约》《驻日美军地位协定》都没有明确规定日本分摊的经费比例，“温馨预算”的金额每年都会因为日美两国的“讨价还价”而有所变化。尤其近些年，虽说其数额最终仍由美国敲定，但日本政府的态度逐渐强硬，令美国政府大为不悦。“温馨预算”表面已不再“温馨”，而是充满了赤裸裸的要挟与交换。
2007年，陷入财政困难的日本政府原本打算削减“温馨预算”，但美方以伊拉克战争导致其军事负担增加为由，要求日方大幅提高驻日美军基地水电燃料费的负担份额。经双方持久谈判后，最终这一数额微增。2009年，时任日本首相鸠山由纪夫主张，将普天间美军基地迁移到“国外”，并表示坚决削减“温馨预算”、重新“审视”美日同盟，令美国大为光火。时任美军参联会主席的马伦放出“狠话”，普天间机场的迁移问题不但影响美军整编的大局，也影响美国对日本提供的安全保障，鸠山政府此后受到美国冷遇。2010年4月，美国公开反对就驻日美军军费的分摊比例进行重新谈判，鸠山立即承认错误并于6月闪电辞职。其实，美国不掏机场搬迁费的理由很简单——这笔预算被国会冻结了，于是便让日方出钱。2015年10月，日方企图大幅削减5800名在美军基地超市、餐饮店、保龄球场等设施工作的日籍职员工资，遭到上万人强烈抵制。
2016年1月22日，日本外相岸田文雄与美国驻日大使卡洛琳·肯尼迪，就日方负担驻日美军军费签署新的“特别协定”，日本政府在2016年起的下一个五年为美军负担总额为9465亿日元的经费，比上一个五年增加133亿日元（主要用于增加2.55万名日籍职员工资）。日本共同社对此评论称，经费虽然只是“微涨”，但日方还是妥协了。此前，日方曾以财政困难为由要求大幅削减有关经费，美方却以在日新部署两艘最尖端“宙斯盾”战舰、负担增大为由，将其驳回。
以往，无论怎么吵，围绕驻日美军军费，最终日美两国都能达成妥协。但是，特朗普当选美国总统后，狮子大开口。长期以来，日本所承担的驻日美军费用比例基本保持在75%左右，但特朗普认为这一比例并不合理。他在竞选期间就曾多次强调，日本全靠美国保护，理当100%承担驻日美军所有费用。2017年2月27日，《读卖新闻》报道，特朗普以强硬姿态要求日方在驻日美军军费问题上“掏更多腰包”。但日本政府认为，2015年日本共支付了驻日美军86.4%的费用，远远超过韩国、意大利和德国，不应再增加军费开支了。防卫大臣稻田朋美更是直接拒绝：“我认为，日本的负担已经够了，日本政府需要承担的都已经承担了”“日本不会再多支付经费。”
近些年，日本经济持续疲软，巨额的“温馨预算”最终都要由日本民众买单，日本政府不得不削减老年人福利、增加消费税等，民众的生活水平下降，怨声四起。一些日本国会议员认为，用日本纳税人的钱负担驻日美军基地内的娱乐设施，已经超出了“温馨”和“体贴”的范畴。“温馨预算”也引发了日本民众“日本还需要美军吗？”“日本是否是美国‘附属国’？”的网上热议。不少日本网民认为，无期限让美军驻扎，又负担大量军费，实在是一件没有必要的事。安倍政府一面强硬压制冲绳民众反对新建美军边野古基地的呼声，一面对美方提高“温馨预算”额度的要求言听计从的做法，更备受诟病。
2016年11月，《读卖新闻》报道，日本政府已经长年成为世界上负债率最高的政府（接近GDP的三倍）。在这种财政危机下，日本为美国提供的军费已接近现行制度的极限。当月，日本共同社组织了一项民意调查，结果显示，86.1%的日本人反对继续增加日本分摊驻日美军军费比例，只有9.2%表示可以增加。
2017年2月，安倍晋三访美，美方未明确提及要求日本增加承担驻日美军经费比例的问题，但这并不意味着双方在此问题上的分歧已经烟消云散。3月1日，日本内阁官房长官菅义伟表示，驻日美军费用分摊额不会增加。他说：“美国国防部长马蒂斯已经对日本承担的费用给予了明确的肯定，并表示日本不同于美军驻留的其他国家。”但是，自2016年12月以来一直质疑“美国是否应该保护国防开支过低的盟友”，并呼吁北约盟国增加军费的特朗普，会轻易放过日本吗？一切让我们拭目以待。
本文经《世界军事》授权转载 编辑：马瑛
