刁大明 | 迁馆耶路撒冷：国内政治与特朗普政府对外政策议程设置

2018年5月14日，美国驻以色列大使馆在耶路撒冷正式开馆，彻底执行了美国总统特朗普在2017年12月6日做出的关于承认耶路撒冷为以色列首都并将大使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷的所谓“迁馆决定”。而就在美国 迁馆同日，已持续了一个半月的巴勒斯坦人在加沙边境地带的示威抗议遭遇了最血腥的一幕：为了反对特朗普政府“迁馆决定”而引发的冲突至少造成 60余人死亡、超过300人受伤。

从美国国内政治角度出发，引发巨大争议的“迁馆决定”不但兑现了特朗普在总统竞选期间的承诺，而且履行了美国国会的已有立法，甚至得到了共和党乃至某些民主党人罕见的跨党支持。正如特朗普在宣布“迁馆决定”时所明确的那样，这是切实履行1995年《耶路撒冷使馆法》（Jerusalem Embassy Act of 1995）的相关条款。但与美国国内层面的“名正言顺”迥异 的是，“迁馆决定”自宣布之初就引发了国际社会特别是中东国家（除以色列外）的强烈不满与反对，巴勒斯坦方面强烈呼吁联合国安理会和阿盟介入以维护本地区正常秩序，沙特、约旦、埃及、土耳其等国也分别以“不公正与不负责任”、“将该地区抛入火海”等表态予以不同程度的谴责。2017年12 月21日，联合国大会曾以128票赞成、9票反对、35票弃权的表决结果 通过决议，明确反对特朗普政府的“迁馆决定”，但该决议却因美国的最终否决而并未在联合国安理会获得通过。随后，特朗普政府多位高层官员先后公布了关于迁馆的不同时间表，直到2018年2月，美国国务院发言人才正 式宣布将在5月14日即以色列独立建国70周年之际正式启用美国在耶路撒冷的驻以使馆。就这样，在国际社会几乎压倒性的反对声中，特朗普政府步步推进，并最终如期实施了“迁馆决定”。

那么，“迁馆决定”在美国国内政治语境中何来“正当性”？1995年《耶路撒冷使馆法》提供了怎样的立法基础？该决定对当前特朗普政府的中东战略调整意味着什么？又与特朗普所处的国内政治环境存在怎样的关联？同样重要的是，“迁馆决定”完全可以被看作是主动操作某个议题、施压并引导相关方行为的议程设置过程，那么这一过程能否概括出特朗普政府对外决策 的某些逻辑？本文将围绕这些问题，以“迁馆决定”为事实起点，从历史与现实、国际与国内等层面加以梳理，努力推进对特朗普对外决策风格与倾向的进一步深入思索。

1995年通过的《耶路撒冷使馆法》（下文简称《使馆法》）无疑为特朗普政府的“迁馆决定”提供了基石性支撑。事实上，这部法律充分体现了国会与总统之间在外交事务决策权上的竞争与冲突，其后长达23年的所谓“暂缓执行”更突显了总统对外交决策主导权的追求与捍卫。

《使馆法》的立法过程本质上是国际层面和国内层面形成所谓“双层博弈”的过程，而且国际与国内层面所形成的联动是同时且相互进行的。就国际层面而言，《使馆法》的出台是美以特殊关系在20世纪80年代后期持续加强的结果，而法案被反复暂缓执行也体现了美国希望在中东地区谋求微妙 平衡的战略意图。根据1947年联合国关于在巴勒斯坦实施分治的第181号决议，耶路撒冷由联合国管理，作为决议参与者的美国也遵守了该立场。

1967 年，以色列在第三次中东战争中占领了东耶路撒冷。1980年以色列议会高票通过了宣布耶路撒冷作为其“永远的、不可分割的首都”的国内立法。面对以方的一系列动作，美国政府基本采取了默认态度，旨在保持美以特殊关系以及与苏联在中东地区的抗衡而非直接冲突。但随着苏联解体和冷战结束，美以两国的共同目标逐渐转换为防止伊斯兰势力特别是激进势力抬头、制约阿拉伯世界、保持美国在海湾与中东地区的军事存在，美国在耶路撒冷问题上的立场持续出现松动。值得一提的是，这种“松动”甚至是支持 耶路撒冷作为以色列首都的倾向，并不能全面反映美国政府长期一贯的现实政策选择，而是更为明显地表现出美国国会等决策参与者的立场变化。自克林顿政府以来，虽然所面对的中东局势特别是“911事件”之后的反恐局势有所不同，美国的各届政府也各有侧重（比如小布什政府重视反恐与伊拉克战争、奥巴马政府关注伊朗核问题），但基本上都无法绕开以色列与阿拉伯国家关系特别是以色列与巴勒斯坦关系这一中东地区的核心问题。这就意味着，美国政府要保持在中东地区的地缘政治存在，就必须保持美以特殊关系的微妙距离，至少要确保其与阿拉伯国家关系的相对平衡。在这样的大背景下，从美国利益出发，《使馆法》在成法之后并未得到其后各届政府的 执行。

就美国国内层面而言，《使馆法》的出台是以色列和美国犹太裔群体加强游说的直接结果，也是当时美国政党政治斗争的衍生品。1988年，迅速转为以色列坚定支持者的共和党国会参议员杰西赫尔姆斯在《国务院拨款法案》中增加相关修正案，要求美国国务院在特拉维夫和耶路撒冷同时设置外 交机构。该修正案虽然在次年就得到了实施，但当时刚刚就位的老布什政府仍将大使馆留在了特拉维夫。其后的克林顿政府虽然持续强化美以关系，但还是延续了并不公开承认耶路撒冷为以色列首都的谨慎做法，更倾向于将耶路撒冷问题作为中东和平进程的组成部分来谋求最终共同解决。

1994年，民主党在国会中期选举中惨败，由共和党占据两院多数的国会与民主党总统克林顿形成了所谓“强分立”的府会对峙。共和党在新开启的第104届国会中采取了一切可以采取的方式制衡、塑造甚至阻碍克林顿政府推进既定的内外政策。在美以关系上，受以色列和美国犹太裔群体游说的驱动，为吸引更多美国犹太裔群体的支持，共和党人选择采取比民主党政府更加激进的行动。在1995年5月7日至9日举行的美国以色列公共事务委员会 （American Israel Public Affairs Committee，AIPAC）年会上，时任美国国会众议院议长、共和党人纽特金里奇和国会参议院多数党（共和党）领袖鲍勃多尔分别表态，支持将耶路撒冷作为以色列首都，后者更是宣布将与国会众议院共和党人合作推动相关内容的立法进程。5月9日，金里奇和多尔分别在国会众参两院提出了编号为H.R.1595和S.770的同名法案，即《耶路撒冷使馆迁址实施法案》（Jerusalem Embassy Relocation Implementation Act）。两个法案虽然一经提出就分别得到了两院两党议员的跨党联署支持， 但最终却并未进入后续审议程序。同年10月13日，多尔再次提出了编号为 S.132的《耶路撒冷使馆法》。该法案的主要内容包括：（1）耶路撒冷应当是一个不可分割的城市，城市内不同族群与宗教受到保护；（2）耶路撒冷应当被认定为以色列首都；（3）美国驻以色列大使馆应当不晚于1999年5月 31日迁往耶路撒冷。多尔提出的参议院版本在随后11天内得到了快速审议，并在10月24日当天先后完成了参众两院的立法程序。总体而言，这一颇为罕见的高效率立法背后隐含着三场“竞赛”：其一，国会共和党人希望在时任以色列总理拉宾10月25日访美并发表演讲之前完成立法，申明更为激进的立场，向克林顿政府施压。其二，该法案在国会参众两院分别以93票支持5票反对、374票支持37票反对的高票通过，参众两院分别有45位和153位民主党人给予了跨党支持。这就意味着，国会两党在耶路撒冷问题上形成了所谓的“示强竞赛”，即某些民主党国会议员在选举利益上的追求和“自保”超越了捍卫本党总统政策议程的政党选择。其三，此时的多尔已开始着手为有机会在1996年总统大选中挑战克林顿而加紧准备，而此次立法无论在舆论上还是在选民动员上都可被视为一次政治宣战。

值得关注的是，按照美国联邦宪法第二条第二款关于总统外交权的相关描述，针对《耶路撒冷使馆迁址实施法案》或《使馆法》超出了国会“建议与认可”的权力范围、侵犯总统外交权乃至违背宪法精神的质疑不绝于耳。这种压力最终导致多尔等人做出了某些让步，在《使馆法》审议过程中，多尔本人提出修正案，增加了允许总统每六个月“以维护美国国家安全利益为由”决定是否有必要豁免并暂缓执行法案的条款，该修正条款后来形成了《 使馆法》第七条的主要内容。这一修正本质上是国会和总统之间的一种妥协，在表达国会强势态度的同时，也重申了总统在耶路撒冷问题上的主动角色，但这种妥协并未在事实上否认彻底执行法案核心内容的必要性与可能性。

1995年11月8日，国会两院通过的《使馆法》在提交给总统10个立法 日之后并未得到克林顿的批准而自动生效。面对国际社会特别是阿拉伯世界的强烈反对，克林顿政府坚持耶路撒冷问题取决于巴以和平进程的立场，并根据法案豁免条款开启了暂缓执行程序。在随后的将近23年中，虽然美国国会又多次通过不同形式的法案（如授权法案或拨款法案）要求总统执行《 使馆法》，甚至还尝试提出了含有终止豁免条款的相关立法（如第112届国会提出但未进入审议程序的《耶路撒冷使馆与确认法案》），但出于对中东地区形势的不同考量与对总统外交权的捍卫，历任两党总统总体上延续了克林顿政府的暂缓做法。值得玩味的是，无论是小布什、奥巴马还是特朗普，甚至是克林顿在1992年首次竞选总统之时，都不同程度地将认定耶路撒冷为以色列“不可分割的首都”并推进使馆搬迁宣示为竞选承诺，但只有特朗普上台后兑现承诺。

“迁馆决定”虽有悖于往届美国政府的一般做法，但联系到特朗普政府执政以来针对中东地区的一系列行动，应该说也并不意外。事实上，关于执行《使馆法》的“迁馆决定”的剖析也完全可以延续理解《使馆法》立法过程的国际与国内互动的双层解释框架。具体而言，特朗普政府在中东战略上的调整、针对某些关键选民群体诉求的回应以及在府会之间实现的“顺势而为”，都为“迁馆决定”提供了理由与动力。

（一）特朗普政府在中东地区的战略调整

就执政以来的外交实践而言，特朗普政府显然重新强调了对中东事务的高度关注，重点聚焦于打击“伊斯兰国”、修复与巩固盟友关系、遏制伊朗以及挤压俄罗斯等大国势力等议题。2017年1月27日，上台一周的特朗普发布总统行政令，在90天内限制伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、叙利亚以及也门等国的国民入境美国，显示出对部分中东国家的强硬姿态以及强势打击恐怖主义的鹰派立场。2月中旬，面对来访的以色列总理内塔尼亚胡，特朗普虽然强调修复在奥巴马时期并不理想的美以特殊关系，但并未就“两国方案”等问题明确表态。3月29日，特朗普提名的美国驻以色列大使戴维弗里德曼就任，此人因支持迁馆耶路撒冷、支持以色列在约旦河西岸扩建定居点等言论而遭到多方批评。4月6日，特朗普政府以“拥有并使用化学武器”为由向叙利亚政府军基地发动了导弹袭击。5月20日，特朗普就任总统后的首次对外访问就选定沙特，成为首位首次访问就落子中东地区的美国总统。在访问期间，美沙两国签署了价值10亿美元的军售协议，凸显了美国与中东盟友关系的修复与强化。随后的22日至23日，特朗普先后访问了以色列和巴勒斯坦，例行表达了推进巴以实现“永久和平”的积极意愿，大有重塑美国领导力的态势。6月1日，特朗普签署豁免文件，决定暂缓执行《使馆法》。由此可见，特朗普就任初期的中东政策经历了一段时间的调试与磨合，但相对比较清晰的倾向大概有两个：其一，强化中东盟友关系，将矛头直指伊朗、叙利亚等国；其二，在美以关系上希望谋求平衡，既存在对以色列的偏袒，又希望推进巴以和谈来凸显美国的地区领导力。换言 之，特朗普在中东地区的核心目标显然是重塑领导地位，联合盟友，遏制可能对其领导力构成挑战的任何势力。就这两个初步倾向而言，前者相对明确，基本上持续推进，后者则随着特朗普对中东战略的逐渐成型而被再次调整，进而引出了“迁馆决定”。

2017年12月18日，已宣布不承认伊朗履行《伊核协议》并多次表示将执行《使馆法》的特朗普政府发布了新版《国家安全战略》报告。按照报告中的表述，“经年累月的巴以冲突曾被认为是影响（中东）地区和平与繁荣的主要矛盾，而今，来自伊斯兰极端主义恐怖组织和伊朗的威胁让我们意识到以色列并非（中东）地区问题的根源。各国已与以色列在面对共同威胁中找到了共同利益。”这就意味着，特朗普政府正在努力重新构建中东地区的 核心议题，即放弃巴以冲突或者以色列是中东地区核心矛盾的战略判断，努力在中东构建一个应对伊斯兰极端势力和伊朗的“共同阵线”。换言之，特朗普政府彻底放弃了奥巴马时期在沙特与伊朗之间谋求平衡的做法，选择团结以色列和沙特等逊尼派主导的阿拉伯盟友国家，共同对抗伊朗、叙利亚等什叶派主导的国家。

基于核心议题重置的“迁馆决定”被特朗普政府期待至少实现两个政策效果：其一是“集结号”，即通过在耶路撒冷问题上偏袒以色列，向整个地区传达出美国回调中东政策、巩固并强化盟友关系的强烈信号，确保盟国意识到自身与特朗普政府享有共同利益，通过合作可以实现共同战略目标。其二是“引爆器”，即通过在耶路撒冷问题上的偏袒性决定，为中东局势带来新的不确定性，将近年来被反恐战争、伊朗核问题、“伊斯兰国”等热点议题掩盖的巴以问题再次置于风口浪尖，为巴以和平进程增加新变数和新议程，以混乱为美国战略回调创造空间，凸显美国“无可取代”的领导地位与 控制力。

需要指出的是，这两个目标内部存在着一定的矛盾性。首先，所谓的 “共同威胁”是否可以弱化甚至消除沙特、埃及等阿拉伯国家对“迁馆决定”的反对立场，未来会给美国与沙特等国的盟友关系或者以色列与沙特等国的关系带来怎样的微妙变化，还是一个需要进一步观察的问题。在这个意义上，“迁馆决定”也具有衡量特朗普政府在中东构建的盟友关系内部团结度的“试金石”效果。其次，“迁馆决定”是否会进一步分化阿拉伯世界，促使持有强烈反对立场的阿拉伯国家（特别是什叶派主导国家）进一步与美国针锋相对并选边站到伊朗一边，也将加速目前相对真空之下的中东权力格局的重构步伐。再次，“迁馆决定”会否激化巴勒斯坦内部极端势力得势，甚至恐怖主义势力借机再次抬头，从而加剧以色列乃至美国的国土安全隐患。虽然这些矛盾未必都是特朗普政府所不希望看到的，但总体上显然无助于中东地区的安全局势与美国所要维持的领导地位。

（二）特朗普政府对关键选民诉求的回应

通常而言，在国内政治意义上，美国对以色列政策的调整最易牵动的选民群体当属犹太裔群体，但实际上关注并塑造美以关系的美国选民却远非那么单一。

在美国政治生活中，犹太裔群体长期被认为是具有丰富资源汲取潜力的关键选民。换言之，虽然他们在人口规模上仅占全美人口的26%左右，未必能够在选票数量上构成关键支撑，但犹太裔群体在教育、经济以及阶层意义上却显著处于高位，进而更有能力为候选人提供捐款等关键资源支持。可以提供佐证的数据如：31%的美国犹太裔具有大学学历，而全美水平是 11%；美国犹太裔的家庭中位年收入可达9.8万美元，这个数字是全美家庭中位年收入的将近两倍；全美46%的人口从事专业与管理工作，而这些职业在美国犹太裔中的比例为61%。在美国总统选举政治史上，美国犹太裔的支持虽然远不足以锁定胜局，但由于犹太裔长期倾向于民主党候选人，如果共和党可以赢得更多该群体的选票和支持，势必会产生显著的积极效果。

事实上，美国犹太裔选民对民主党的支持率近年来已呈现出某种程度的下滑：2008年72%的犹太裔选民具有民主党倾向，而到2011年该数字已降至65%，同时段犹太裔选民支持共和党的倾向从20％增长为29%。再如，从过去五次总统大选的情况来看，犹太裔选民对民主党候选人的支持以2012年的69%为最低，虽然希拉里在2016年再次得到71%的支持，但仍低于2008 年之前的水平。犹太裔选民对民主党支持缓慢缩水的原因较为复杂，奥巴马政府与以色列关系不理想、民主党阵营中的少数族裔以及年轻选民更多同情巴勒斯坦一方等都是产生影响的重要因素。相比而言，特朗普在2016年大选中得到24%犹太裔选民的支持，也意味着共和党在该群体中逐步扩大支持率的近期趋势出现停顿。从这个意义上讲，特朗普政府的“迁馆决定”不排除强化对犹太裔群体吸引力的一定动机。此外，特朗普政府内部负责中东事务特别是巴以和谈事务的顾问团队主要包括女婿贾里德·库什纳、私人律师贾森·格林布拉特以及驻以大使戴维·弗里德曼等犹太裔美国人，因而其对以色列政策的调整也被认为极可能是犹太裔群体中的部分精英直接介入 乃至操纵的结果。

值得注意的是，美国犹太裔群体虽然不希望看到美以关系恶化，但他们对以色列政府的态度却已呈现出差异化分布，并非只是被动支持以色列政府，而是更多反映自身的立场和诉求。2016年参与民主党总统候选人党内初选的佛蒙特州国会参议员伯尼桑德斯作为犹太裔政治人物却多次公开抨击以色列、维护巴勒斯坦利益，即是近年来最为典型的例子。桑德斯的立场与同为犹太裔的国会参议院民主党领袖查克舒默大相径庭，反映出美国犹太裔精英内部的分野，而这种分化也逐渐映射到普通犹太裔选民层面。根据民调显示，61%的美国犹太裔受访者认为以色列和作为独立国家的巴勒斯坦可以和平相处，只有17% 认为约旦河西岸的犹太人定居点有助于以色列安全，认为美国对以色列支持不够者仅为31%，而以色列犹太人在这三个维度上的态度分布分别为43%、42%和52%。这就意味着，更多美国犹太裔并不倾向于支持美国或以色列可能的过激行动。同时，美国犹太裔中的所谓 “正统派”（Orthodox）在这三个维度上的态度分布分别为30%、34%和53% ，这说明仅占美国犹太裔群体10%的正统派才是强硬激进立场的支持者，即特朗普政府“迁馆决定”可能吸引的主要目标人群。此外，也有民调显示，44%的美国犹太裔不支持特朗普政府的“迁馆决定”，36%支持在不影响巴以和平进程明显进展的前提下搬迁使馆，只有16%认为使馆应该“立即”搬迁，而持后两种态度的群体（特别是持最后一种态度者）才有可能因为特朗普政府的“迁馆决定”以及后续行动而产生靠近共和党立场的政党倾 向摆动。

与美国犹太裔群体的态度分化相比，更为在意“迁馆决定”的关键选民群体事实上是作为当前共和党保守派基本盘的基督教福音派（Evangelical）。通常认为，基督教福音派的共和党倾向起始于20世纪民权运动到里根执政期间发生在美国南方各州的政党重组，并以2000年小布什赢得众多基督教保守派势力支持为关键标志。与此同步显现的是，福音派选民对共和党支持的激增：20世纪70、80年代，福音派选民仅贡献了共和党总统候选人选民票的22%，而该数字到小布什在2004年实现连任时已增至40%。于是，福音派势力的影响成为解释当时小布什政府中东政策乃至国际援助政策的重要视角。事实上，新世纪以来的五次总统大选中，福音派对共和党的支持从未跌落到70%以下，特朗普在2016年大选中更是斩获了81%的基督教福音派选票。

在作为共和党关键基本盘的福音派当中，所谓“锡安主义”（Zionism）即“犹太复国主义”倾向形成了较为广泛的共鸣，进而逐步强化了共和党特别是党内保守派势力顽固支持以色列的政策立场。根据2015年的民调，64% 的基督教福音派共和党人认为候选人对以色列的态度至关重要，非基督教福音派共和党人中只有33%这样认为。也正是由于基督教保守派的驱动，共和党近年来逐渐蜕变为一个极度偏袒以色列利益的政党：目前79%的共和 党受访者表示在巴以冲突中同情以色列，同情巴勒斯坦者仅为6%，而这组数据在民主党阵营中分别为27%和25%。

面对如此构成与政策倾向的共和党选民生态，特朗普的“迁馆决定”显然具有稳固党内基本盘的政治计算。一方面，特朗普从开启竞选到就任总统，始终保持了共和党阵营特别是基督教福音派的较高支持，这与其包括 “迁馆决定”在内的一系列偏袒以色列的行动密不可分。53%的福音派选民对“迁馆决定”给予了坚定支持，而大概三分之二的福音派选民乐见特朗普政府有利于以色列的任何政策。甚至，在“迁馆决定”之后，特朗普在基督教福音派白人选民中的支持率飙升至历史罕见的75%。另一方面，面对持续发酵的私德丑闻，特朗普的确存在失去某些民意支持的风险：63%的受访者选择更相信指控方而不是特朗普，选择相信特朗普者只有21%。这就意味着，如果相关丑闻持续在传统道德与家庭观念上拖累特朗普的话，也完全可 能引发重视家庭价值观的基督教福音派对特朗普的支持在某种程度上松动甚至缩水。在这种不确定的压力下，特朗普更有动力通过对以色列政策的加持来巩固基督教福音派等基本盘的稳定拥护。

（三）特朗普政府对国会立法的顺势与利用

2016年美国大选不但以特朗普当选总统落幕，共和党也时隔将近16年实现了同时对白宫和国会两院的多数主导，形成了所谓“府会一致”的政治局面。但特朗普在竞选期间表现出的“反建制派”立场，特别是在对外政策立场上某些与美国外交传统不符的极端表达（如退出北约），引发了两党传统政治精英的震动，其中包括共和党“建制派”以及与共和党阵营关系密切 的百余位外交专才的强烈反对。面对这样一位新任总统及其可能推进的政策议程，国会两党在充分发挥国会作用、制衡白宫这一维度上罕见地形成了不稳定但却持续存在的共识。对于占据少数地位的国会民主党人而言，出于党争的考量，无疑要尽可能反对特朗普的所有政策议程。而作为相对具有“建制派”倾向、捍卫本党传统理念乃至美国外交传统的国会共和党人，要做的是尽可能将特朗普约束在本党传统政策轨道之内。同时，鉴于特朗普在对外事务上极度缺乏经验、可能难以在短期内形成明确战略，某些国会议员也具有抓住时机、推进以往无法实现的涉外立法、迫使特朗普政府接受既定事实的政治意图，从而实现满足某些特殊利益诉求与确保国会对特朗普政府对外政策有效约束的双重目标。

正是出于如此交错复杂的动机，国会直接介入了一些重大对外议题的立法行动当中。比如，国会两院在2017年7月27日以两党一致的压倒性支持通过了对俄罗斯、伊朗、朝鲜等国追加制裁的《以制裁方式应对美国敌对势力法》（Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act）。这一具有代表性的立法最大限度地挤压了美俄关系可能的缓和空间，有效约束了特朗普 政府的对俄政策调整。又如，国会两院在2018年2月28日以口头表决方式悍然通过所谓《与台湾交往法》（Taiwan Travel Act），也凸显了国会希望介入、塑造乃至左右特朗普政府对华政策的强烈诉求。这种主动塑造当然也明显表现在中东事务以及对彻底执行1995年《使馆法》的强烈要求上。2017年1月3日即新一届国会就位首日，共和党国会参议员迪安海勒再次提出 了《耶路撒冷使馆与确认法案》（Jerusalem Embassy and Recognition Act），并得到了八位共和党人的联署支持，其中国会参议院共和党党团二号人物即多数党党鞭约翰科尔宁的背书足以反映出国会参议院共和党领导层的支持立 场。次日，共和党国会众议员伦纳德兰斯在众议院提出了相同法案。

2017年6月7日，在外交事务上更具主导地位的国会参议院以压倒性投票结果通过了《纪念耶路撒冷“重新统一”五十周年的决议案》（A Resolution Commemorating the 50th Anniversary of the Reunification of Jerusalem）。该决议案重申了《使馆法》认定耶路撒冷作为以色列“不可分割”首都的核心内容，并再次“强调了1995年《耶路撒冷使馆法》作为美国正式立法的法律地位，要求美国总统以及所有其他官员遵守该法条款”。这一旨在申明立场的决议案由国会参议院多数党（共和党）领袖米奇麦康奈尔提出，得到了31 位共和党人和14位民主党人的联署，并最终以47位共和党人和43位民主党人支持、10位两党议员未参与投票的结果通过，再度反映了民主、共和两党政治精英在耶路撒冷问题上的微妙一致。

事实上，该决议案从提出到通过的过程，正值特朗普政府决定签署豁免文件、暂缓执行《使馆法》的时间节点，显然是国会两党对特朗普政府决策的公开施压。而在半年后特朗普政府做出“迁馆决定”之时，该决议案被再次提及，成为“迁馆决定”享有广泛国内政治支持的重要依据。令人玩味的是，“迁馆决定”很快戏剧性地导致了民主党内部的分化，一定程度上也能回应前文提及的美国犹太裔在对以色列态度上的分野。与舒默等人坚决支持相对应的是，很多原本投赞成票的民主党议员由于党争等因素转而表达了不同意见。先后投票支持1995年《使馆法》和2017年《决议案》的具有犹太 裔血统的民主党国会参议员戴安费恩斯坦就表示，“耶路撒冷的未来应该 由以色列和巴勒斯坦决定，而不是由美国单方面决定。将使馆搬迁到耶 路撒冷将激化暴力，引发双方的极端行为。”必须看到，由特朗普政府政策议程调整而引发的国会特别是民主党人态度的“急转弯”分化，足以再次印证在党争极化态势下的国会能够对总统施加的有效制约颇为有限。

面对国会在对外事务上的主动塑造，特朗普采取了不同于以往总统的应对方式。首先，特朗普并未延续前任对总统外交权的极力捍卫，甚至更倾向于将某些议题转交给国会处理。一方面，这种“不捍卫”并非彻底的“顺从”，而是特朗普作为总统认为自身完全可以（通过总统行政令等单边措施）绕开国会自主推进政策议程，即认定党争分裂的国会并不具备与总统争夺外交权的任何可能性，所以并不需要“捍卫”；另一方面，对于某些存在争议或暂时悬而未决的政策议题，特朗普反而倾向于诉诸国会既有立法，顺势将责任完全推卸给国会，以对国会立法的所谓“执行”为名义来推动符合自身倾向的政策议程。除了“迁馆决定”作为这个维度的经典案例之外，特朗普关于«伊核协议»的做法也如出一辙：在2017年10月13日依照2015年《 伊核协议审查法》（Iran Nuclear Agreement Review Act of 2015）宣布不承认 伊朗履行《伊核协议》，进而要求国会在60天内通过立法决定是否进一步追加制裁或推进各方重新修改协议内容。其结果是国会并未作出任何回应，因而特朗普也就具备了进一步向相关方施压、最终采取“退出”《伊核协议》这一极端单边行动的所谓“理由”。这种做法本质上已经超越了是否捍卫总统外交权的概念范畴，而是通过“合法”方式，利用国会对外交权的追求来增加总统自身决策的合法性和政治空间。

与此同时，这种“顺势而为”的做法也体现在特朗普对于当前国会明确体现共和党传统立场的立法的最终接受上。比如，特朗普政府的“迁馆决定”不但是在执行1995年《使馆法》，也完全是在遵循本届国会参议院在2017 年以《决议案》方式所展现的一致表态，本质上是特朗普借助乃至利用国会与共和党传统立场来推进自身的政策议程。又如，特朗普在最后时刻签署批准所谓《与台湾交往法》，在表现与国会立场一致的同时，也接受了国会事实上提供的符合其多议题联动、跨议题交易理念的“政策工具”。再如，特朗普签署《以制裁方式应对美国敌对势力法》则是迫于国会两院两党高度 一致压力的结果，是特朗普在美俄关系缓和与因“通俄门”调查而被迫与俄保持距离之间寻求到的平衡点。

从历史上的立法博弈到现实中的内外考量，“迁馆决定”的政策过程完全可以被理解为特朗普政府主动设置对外政策议程的一次典型行动，所谓 “典型”就意味着从“迁馆决定”中可以尝试提炼出特朗普执政以来对外决策中的某些共性逻辑。

“议程设置”即主动操作某议题、引发相关方持续关注并塑造相关方相应行为的过程。这种“主动生事儿”被认为是捍卫并扩展权力的基本工具，通常体现在国际政治互动和国内决策过程两个层面。

在国际层面，“在复合相互依赖的条件下国家和行为体‘在各种论坛展示自己的观点’，并力图使自己关注的问题在国际组织中提出来，通过议程的扩大或缩小追求自身优势的最大化。”相比而言，处于“高位”（high status）的行为体往往可以直接介入议程，而相对较弱的行为体需要借助国际组织、国际体系等渠道来发挥影响。在国际议题的选择上，具有一定“公共品”属性、关乎相关方利害关切并且可以实现有效利益动员的议题往往更易凸显议程设置的权力与影响力。同时，全球共识性认知与知识形成的环节、跨国网络与国际影响力的媒体渠道、正式与非正式的关键国际组织与机制以 及峰会、会议等外交场合等都是可以实现议程设置的有效“介入点”（acespoint）。

在国内层面，一般认为美国总统虽然在对外决策领域占据着联邦宪法赋予的主导地位，但仍需与国会、媒体以及公众舆论进行互动，在政策议程设置上，总统更多的是回应公众关切，而并非彻底地引领公众关注。如果要真正实现议程设置的主动地位，总统需要通过对立法的引领战略、对公共舆论的引导战略乃至由联邦宪法以及1973年《战争权力法案》（War Powers Resolution of 1973）等相关法律赋予的外交军事优先行动来加以实现。

从以上两个维度的解释框架出发，“迁馆决定”本身已反映出特朗普政府对外政策议程设置上的某些特征。