摘要：新型城镇化是当前进行社会建设非常重要的一环，新型城镇化率意味着一个国家的发展状况。对具有实用主义色彩的农民而言，城镇化并非是“赶上楼”那么简单，更是需要从实地调查去查看农民究竟是怎么样想的，通过对全国部分地区的乡村调查和既有的文献资料研究发现，如今新型城镇化所面临的一个重大问题是“农民返乡抢地”，之所以如此，原因主要有四个方面：第一，国家经济发展；第二，生活方式；第三，生活观念；第四，生活需求。要解决这些问题，首先要消除他们的担忧，尤其是在城市生活如何进行保障；其次要通过宣传来改变他们的生活观念；第三，除了要采取城市发展的顶层设计以外，还要根据不同地区进行不同的城镇化措施，而不能千篇一律，例如西北地区和华中地区就非常不同。总而言之，从外部来看，新型城镇化所强调的“以人为本”意在建构对人的关怀，无力是在土地、户籍的制度上，还是在农民的身份上，都应该加大改革和优化力度。从内部来看，农民的生活理念直接影响他们进城。如何打破农民的路径依赖和既有的生活模式，建构出城市的“乡土空间”，注重对新一代农民工城镇化的宣传，是突破新型城镇化困境的关键。这些措施或战略对提高我国的城镇化率和防止农民工“回流”将具有重大意义。
关键词：新型城镇化；农民；返乡抢地；困境；战略
基金项目：第59批中国博士后面上资助项目（项目编号：2016M590326）。
作者简介：刘晨，1988年生，湖北荆门人，澳门大学社会学系博士研究生、澳门大学当代中国社会科学研究中心助理研究人员、福建省高校人文社科基地“农村廉洁建设研究中心”兼职研究人员。主要研究兴趣为：政治社会学、农村社会学、知识分子社会学、网络政治学（E-mail：[email protected]）
一、引言
2016年4月19日，由国家发改委编写，国家发改委主任徐绍史主编的《国家新型城镇化报告2015》在北京发布。该报告指出，“2016年推进新型城镇化的工作考虑，包括：第一，努力推进非户籍人口落户城镇；第二，加快新生中小城市培育和特色镇建设；第三，切实提升城市功能；第四，努力促进城市群发展；第五，推进重点领域改革；第六，持续深化新型城镇化综合试点。”[1]我们可以从以上这六个方面大致发现，新型城镇化在如今面临的问题主要有以下几点：第一，户籍问题；第二，中小城市的容纳问题；第三，城市公共服务问题；第四，新权威主义视野下的试错机制1与全面推进城镇化的问题。
而仅仅就第二点来说，费孝通在《中国城镇化道路》一书中也曾谈到，“要使农村里的知识分子不到大城市来，不解决小城镇问题就难以做到。如果我们的国家只有大城市、中等城市，没有小城镇，农村里的政治中心、经济中心、文化中心就没有腿。”[2]费老在此所谈到的“小城镇，大战略”，放在在今天来看，不无道理，其意思就是利用中小城市来作为人口流动的缓冲地带，这样既保障了城镇化的顺利进行，又不会给城市带来更多的人口压力和冲击。
诚然，人口对城市的压力是不容忽视的。但本文认为，解决农村人口的城市化、城镇化，主要从两点做文章：一个是土地问题和户籍问题；另外一个是生活观念。前者，我们在前文中已经有所提及，即改革户籍制度，以破解城乡二元的结构，呈现出城乡一体化的发展模式，尤其是在城郊地区进行重点突破2。进而，在土地问题上，如今面临着一个最大的困境就是“要不要私有化”？在户籍问题上，要不要取消户籍，给农民以市民待遇？
以贺雪峰为代表的左派学者认为，不应该私有化，因为农村的土地对农民有着“社会保障”的作用，如果农民不想在城市里再打工，那么还可以回去种地。进一步说：一方面，种地可以有收入、有活干，农民的生活会得到基本的保障；另外一方面，农民在城市里打工遇到了困境，则有退守的空间，那么社会稳定也就有了保障，不至于导致城市逗留一批“见过世面”的人。为此，从这个方面说，他们反对激进的城镇化。然而，从现有的城镇化政策来看，带着保守主义色彩的这一主张，仿佛在整个国家的新型城镇化战略中不那么受到器重。 而以周其仁为代表的“自由派”认为，农民的土地应该纳入到市场中进行交易，这有利于农民获得更多的补偿和土地交易所带来的城乡流动的资本积累，所以他们认为土地应该私有化，并且尽早对土地进行确权，即承认农民对土地的所有权。这样的做法与建议，仿佛也没有受到器重。比如，《红旗文稿》在2016年4月刊发了一篇《警惕土地私有化思潮对农村土地集体所有制的冲击》一文，作者彭海红表示：“首先，土地私有制的高效率问题因国情而异，并非通则；其次，单纯以经济效率考察一个社会的土地制度不科学；再次，土地私有化的主张，貌似以增加农民收入、实现农业现代化、助力全面小康社会为出发点，实际是受资本追逐利润最大化的本性驱动，是人格化的资本在新形势下的代言词；最后，相对于土地集体所有制，土地私有制的缺陷更严重。”[3]带着中央官方色彩的媒体对此问题发声，意味着土地私有化的建议被否决，同时也意味着“坚持和完善农村土地集体所有制”将继续执行，也就是说，农村土地的所有制依然会采取1982年《宪法》、1988年《宪法修正案》、《土地法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等一系列法律所确立的农地的“集体所有制”。
而在户籍问题上，以蒋天荣为代表的学者表示，户籍改革在于“平权”，最根本在于达到城乡的公共服务体系平等化。而以徐勇、张英洪为代表的学者表示，要给农民更多的市民权利，尤其是要把农民当公民看待。他们认为，只要农民有公民权利，则就可以享受更多的平等化的公共服务，可降低基层干部对他们的权力伤害，有更多的监督力量。但是，事实上，学者们的这些建议部分被采纳，例如2015年中央政治局会议审议通过的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》就是佐证。这份文件指出：本次户籍制度改革的目标是：到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。但是到2020年落实的怎么样，其实还是未知数。众所周知，“中央政策往往都是好的，但是走着走着就容易走偏”。
如何进一步推动新型城镇化，就需要对户籍制度改革与土地集体所有制优化3。至于怎么改革？怎么优化？尚且还没有一个准确答案，依然在尝试和摸索之中。
然而，就在如何改革和优化还未解决的同时，中国的农民工从2008年金融危机爆发开始，出现返乡潮，而又因为近些年的经济猛然下行，导致外出的农民工回到家乡另谋生路，比如创业4；有的农民工则回到家乡以后重操旧业，例如种地。
问题是，农民工为何要返乡？这是一个不可忽略的问题，难道仅仅是因为经济问题所致？在笔者看来未必如此。让我们先来看一组数据，“2015年，我国城镇化率达56.1%，城镇常住人口达7.7亿。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，以人的城镇化为核心，到2020年常住人口城镇化率达60%左右，户籍人口城镇化率达45%左右，努力实现1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”[4]然而，近3亿多农民工到底有多少人愿意重操旧业，继续种地？有研究对返乡的农民工进行了调查，共47人5，调查发现“返乡农民工中，有意继续外出务工的19人，占40.5%；希望在附近找工作的5人，占10.6%；希望在家务农的13人，占27.7%；希望自主创业的10人，占21.3%”[5]这也就是说，返乡农民工种有59.5%人不愿意再出去务工。由此可见，新型城镇化在农民工这个群体中，遭到了阻力。
同时，《半月谈》曾刊发了一篇名为《返乡找地:农村上演一轮抢地大战》的文章，该文指出：“自2015年底以来，受整体经济形势等因素影响，一些外出打工的农民有返乡势头，其中不少农民选择重操旧业——种地。但很多农民回乡后发现，自家田地或偏少不足以养活一家老小，或前些年就已被租出去，面临无地可种的尴尬。一轮‘抢地’大战由此上演。”[6]而且，可能因为“抢地”而造成冲突等现象的发生。
“返乡抢地”与新型城镇化的困境，构成了本文的叙事主题，也是我们所希望探究的根本问题。到底是什么原因导致新型城镇化以部分人的“返乡抢地”而显得困境重重？我们的新型城镇化战略又该如何调整？
二、我国新型城镇化的现状与问题
“所谓新型城镇化，顾名思义就是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。”[7]新型城镇化的“新”又主要在于:“由过去片面注重追求城市规模扩大、 空间扩张, 改变为以提升城市的文化、 公共服务等内涵为中心, 真正使城镇成为具有较高品质的宜居之所。 城镇化的核心是农村人口转移到城镇, 完成农民到市民的转变, 而不仅仅是城镇建设”。[8]而今，新型城镇化的的成绩和问题又是怎么样的呢？
有学者研究指出：“改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978-2014年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到54.77%，年均提高1.02个百分点。”[9]同时，“‘十三五’规划纲要提出，到2020年中国常住人口城镇化率目标达到60%，户籍人口城镇化率达到45%。这也就是说，未来城镇化率这一比例还要提高5个百分点，相当于要有1亿人在城镇落户。”[10]联合国开发计划署驻华代表处高级政策顾问Samantha Anderson表示：“中国的城镇化进程因其速度和规模而显得特别引人注目。中国仅用了 60 年时间便将城镇化率从10%提高到50%。同样的转变，在欧洲用了150 年，在拉丁美洲和加勒比地区则用了210 年。根据联合国开发计划署的预测，到2030 年，中国将新增 3.1亿城市居民，城镇化水平将达到70%。届时，中国城市人口总数将超过 10亿，城市对国内生产总值的贡献将达 75%。”[11]
由此可见，我国新型城镇化的速度已经非常之快，让世界瞩目，并且在2030年，将会达到70%的城镇化率，这已经接近于次发达国家的水平。但是不是说在城镇化的过程中就没有问题呢？Maierdan Tuersun就曾表示：“（1）城市化发展容纳承载能力不足；（2）城乡二元结构依然存在；（3）城乡经济发展不协调。[12]王海峰指出，我国所采取的“异地城镇化”会带来很多不利的影响，比如说，“一来农村经济发展主力军缺位，发展速度滞缓，马太效应使得城乡差距继续加大；二来夫妻长期分居，进城农民工性生活混乱，同时‘后院’也经常起火， 造成社会秩序的不稳定；三来留守儿童问题突出，留守的家人只能保证孩子的肚子，不能充实他们的脑子，至于什么心理问题更是没想过。四来留守老人农作、 看护孩子等劳动强度增加，情感寂寞。”[13]
而如果不解决城镇化过程中的土地问题、户籍问题、社会保障与公共服务供给等，就会直接影响我国的城镇化进程。而就农民最关心的土地问题而言，最直接地表现就是返乡抢地。此举作为新型城镇化的问题，又会带来新的问题，例如上述中所述的“留守儿童和妇女”，他们的教育，他们的安全如何保障？贵州毕节儿童闷死在垃圾箱的事件就是最值得反思的一个留守问题。他们之所以不能和父母一起在城市生活，难道不是户籍所导致的择校问题？难道不是城市没有对他们进行容纳的问题？再有，长期的异地分居，会带来夫妻之间的模式转变和感情淡泊，所以才会有临时夫妻的问题，才会有打工回去之后和原配离婚的问题，而家庭作为社会的细胞，如其不稳定，难道社会会稳定？离婚后对孩子的影响有多大？这些都是城镇化的问题所裹挟的一系列值得反思的对象。所以，在进行城镇化的时候，应该注意如何解决打破城乡二元结构，改革户籍制度，增加对土地的确权，让农民有权对土地进行交易，从而获得流动的原始资本积累，进而想办法去学习一技之长，在城市谋生，并适应城市生活模式，这样就会把一些问题迎刃而解，才不会导致返乡抢地的事情发生，才不会导致新型城镇化遇到“回流”的困境。
三、农民“返乡抢地”的现象及其分析
在湖北省，也有农民返乡抢地的现象。根据调查，例如“W夫妇在广东中山打工近10年，回乡之前在一家纺织厂上班，年收入达十五六万元。尽管工资不低，去年底他们还是执意辞职回乡种地。‘前几年行情不错，厂里大部分产品出口欧美，现在明显缩水了。’W说，以前厂里有700多名员工，现在只有300多人，本打算今年再回乡种地，因为企业前景问题，担心哪一天失业再回来就迟了。”[14]从中可以发现，农民最大的担心是失业，而失业又和整个国家的经济发展是分不开的，比如“前几年行情还不错”这意味着，现在之所以离开是因为这几年行情不好了。同时，也从背后折射出，他们只是把外出打工当做一种“谋生”而不是准备在城里“安家”，故而当经济不景气的时候，他们也就回到家乡。W夫妇准备养殖龙虾，他们希望把以前出租出去的农地拿回来。
与W夫妇一样返乡的还有湖北省S县的村民G，他说：“随着机械化程度提高，一个人在家种地轻松还能赚点钱，并不比外出打工差。2015年，他将10亩地用于种植水稻和小麦，其余20亩地种植小麦和黄豆，都是一年两季作物，每亩田地年纯收入可达1300元左右。从耕地、播种、管理到收获，都是一个人干，一般每年3月份耕种，9月份收获，只需半年就能干完。他的妻子和儿子都在广州打工，一个人在家种地，还能照看正在上小学的女儿。”[15]而在2014年，村民G还在外地打工，土地租给了他人。由此可见，农民返乡抢地，有的是真正为了土地，有的可能还有其它原因，例如为了子女，生活观念发生了转变等。
同时，我们对湖北省J县的农民也进行了调查，主要是通过网络和现实生活中的非结构式访谈。部分农民对我们说，之所以不再出门打工和在城里买房，成为市民的一个主要原因是“农村活的比较自在。”6例如，村民Y的子女在2006年就已经进城，Y将孙女“带大”以后，而选择用“重金”重新装修了一下老家，然后再回到农村生活，并把之前租出去的田要回来，她不求靠种地赚很多钱，只想图个自在。
在甘肃省F乡进行调查的时候，我们有遇到这样的问题，村民D之前到西安打工，把土地使用权转让给了农村的一个亲戚。作为农民工，他觉得外出打工是唯一的活路，因为子女读书需要钱，而靠家里养羊和4亩多的地得到的收入，可谓是入不敷出。等其儿子大学毕业，在西安买房以后，他和妻子选择的不是在子女身边，而是回家乡种地，他的亲戚又把地还给了他，如此，靠种地等解决两个老人的基本生活需求没有问题。他们时而也去儿子家住上一段时间，D觉得这样的日子很满足。可以发现，他之所以选择这样的生活模式，有观念的因素，也可能有图个安逸的意思。
通过以上几个案例，我们看到了农民离开土地再回到土地的种种图景，我们也从中大致明白了他们为何最终不希望进城。第一，国家经济地发展；第二，生活方式；第三，生活观念；第四，生活需求。
然而，在国家政策（例如农业直补等）等因素地驱动下，土地从之前的抛荒到如今的“抢地种”，背后又不仅仅是如上述几个案例那么“简单”，不仅仅是亲戚与亲戚之间的往来，不仅仅是农业个体户与机械化作业那么简单，等等。正如村民Y所言：“2016年春节期间有八、九个返乡的农民工开始跟他‘抢地’了。‘抢地’大战将每亩耕地的价格从100元炒到了200元、300元，最高到了500元。谁出的价格高，农民就愿意把地租给他种。”[16]
如此，“土地”一瞬间就成了可以“拍卖”的商品，换句话说，农村的“土地资源”已经走到了“商品化”的程度。只不过依然是租为主，有的地方土地流转，更是用大户去承包，而原先的土地使用者是以土地入股后再分红。
正是因为土地可以参与分红，或者由大户来进行承包再进行资源分配，劳动力的老龄化，城镇化的大趋势等原因，导致部分农民原因愿意把土地使用权出让出去，而大户也乐意承包大片田地来挣钱，故而抢地在返乡务农，重操旧业的情况下，又多了一种“抢地”模式。
虽然我们并未在全国各地开展土地交易模式的调查，但是我们可以肯定的是，除了以上几个地区和省份以外，河北、山西也有类似的情况。在华北地区，农民以往都因为没有多少土地而选择出门打工，甚至变卖自己的房产和土地，然后进城。而今，例如山西的X村，农民都不太愿意出让房产和土地，而选择留在农村生活，尤其是年龄在45-65岁之间的农民尤其之多，我们走访了三十多个村庄，几乎都是如此。而我们问他们，村庄的土地被承包的情况多不多时，他们的回答是不太多，主要是因为土地的贫瘠所致，但是我们也看到了，在华中地区，土地被承包的还是比较多，返乡抢地既有农户自身，也有大户。
总而言之，从2006年农业税还未改革以前的大面积抛荒，到近些年农民返乡后的“抢地”，给我们呈现出了一种2008年金融危机以后的另类场景。并且，这样的情况，在笔者看来，依然是金融危机的影响、土地交易的改变、城镇化的发展，农民生活观念和农地制度的“保障功能”在起作用。
新型城镇化在开展的过程中，尤其是要注意以上各种现象和背后原因。尤其是对有实用主义色彩的农民而言，城镇化并非是“赶上楼”那么简单，更是需要从实地调查去查看农民究竟是怎么样想的。“如今的激进城市化和城镇化，虽然背后有一些GDP等因素在推动和官员异化的升迁心态在作怪，但是解决的办法，往往不是用物质去引诱，或者用其它的方式鼓励，而是应该顺其自然。因为，60年代、70年代这批人，如果想改变他们观念往往很难，即便是他们生活在城市里一段时间，也很难去融入，故而他们希望把“任务”完成以后，再回到农村。因此，这就需要从生命的周期去理解他们这批人，即等其生命的消退或消失，再来考虑土地的整合问题，而城镇化能吸纳多少，则算多少。如果硬是要‘赶鸭子上架’，可能会造成不必要的政府与农民之间的冲突。”7
四、“返乡抢地”作为新型城镇化的困境与战略调整
就新型城镇化的困境而言，本文主要是针对“返乡抢地”来进行论述，而目前此种情况在若干地区都有发生。面对返乡抢地，新型城镇化面临的最大的难题。在本文看来，并不仅仅是土地交易的问题，而是农民为何不愿意进城或留在城市的问题。这还可能有以下几个方面的因素：（1）不愿意被迫的去适应城市的生活和没有技术。也就是说：一方面，农民对在城市里的生活，百般焦虑，另外一方面，他并没有什么特长，也就是说，没有技术，那么他接下来在城市里如何生存？（2）农民是一种身份，工人也是一种身份，而农民工是禀赋这两种身份的主体。“进入城市和社区,住上楼房仅仅是他们生活的一个方面，有无工作,有无稳定的收入,有无文化和精神享受,生活得有无尊严,才是他们是否幸福的衡量标准。”8故此，这也就决定了，生活的尊严性问题，而不仅仅是“技术-收入”的问题。（3）城市医疗和教育等资源，农民是否可以同等享受？他们的子女是否可以同等享受？说到底，还是一个户籍问题。这些可谓是农民地担忧，恰好也是农民不愿意进城或者不留在城镇里生活的根本原因。而国家所提出的“新型城镇化”中的“以人为本”的人本主义战略，往往在涉及到具体的问题的时候（例如农民所关心的住房保障、医疗保障、教育保障等），很难全面实践，毕竟需要大量资金等。
鉴于此，如何提高城镇化率的首要考虑对象就是消除农民，特别是农民工的担忧。笔者认为，可以从以下几个战略上着手进行。首先，“（1）中心城市带动与辐射区域发展理论，促进新型城镇化的创新实践；（2）依据空间经济网络布局理论，构建新型城镇化的创新模式；（3）新型城镇化是一个重大区域经济发展命题，应充分认识中国城镇化本身的发展规律。[16]其次，准确把握城镇化的阶段性特点，着力解决户籍制度，促进城乡资源要素的分配平等，尤其是采取工业反哺农业，让农民有资本进城。再次，培育城市，培育城市群和产业群，让城市带动周边的农村发展，从而把农民内卷到城市之中，从而提高城镇化率。第四，加大宣传力度。不仅仅从资本和技术上要支持农民的进城开销，更需要在心理上消除农民的顾虑，让他们转变观念。
综上所述，无论是采取什么样的措施来发展城镇化，都离不开地方政府的引导和支持，还有对农民的保障服务。所以，从整体上来说，第一，消除他们的担忧是城镇化的必要条件；第二，抢地之所以发生，返乡之所以发生，在于“乡土情节”，更在于他们的观念，从某种意义上说，他们觉得乡村更富有人情味，更有利于养老，活的自在。第三，在战略上，除了要采取城市发展的顶层设计以外，还要根据不同地区进行不同的城镇化战略，如前文提到的“小城镇战略”。但凡当地有这个条件，就应该鼓励他们去试错、去尝试和去实践，这样摸索出经验，再进行推广，也比较符合国家治理当中的新权威主义的做法。
五、总结与反思
本文从农民“返乡抢地”（作为一种不进城的现象）出发，论述了户籍制度与土地制度是当前农民进行城镇化的主要两个障碍，同时还分析了当前中国的治理这两个问题的现状，及其国家对两种不同主张的态度。而后我们阐述了农民现在的担忧，也提供了一些方法，并且从三个案例来分析当前农民不愿意进城或留在城市里生活的原因。因为，城镇化必然涉及到农民这一问题。故而，从案例来反窥城镇化中的一些农民自身的问题，是有意义的。最后，从战略的高度和具体的实践层面，回应了如何破解这一难题的办法。
“中共十八届三中全会指明了我国新型城镇化发展的新方向。”[17]但是，在进行新型城镇化的推进过程中，有的地方政府将城镇化简单地理解为将农民“赶上楼”，这不但不利于城镇化的发展，还可能增加政府与农民之间的冲突。且，他们之所以不愿意下楼，主要原因在于“怕”、“没有技术”等。而如今，农民又主动地选择“下楼”和“返乡抢地”，还因为利益之外的观念和认知问题（这一点，过去的研究没有太在意）。进一步说，农民已经形成了他们的“路径依赖”和生活模式，他们不愿意改变。所以，这可能是当前中国农村进行城镇化或就地城镇化的另一种障碍。
在本文看来，接下来，需要进一步城镇化的群体不是“老农民”，而是农民工。所以有学者说，“农民工市民化不仅仅是农民工取得城镇户籍，它还要求其在政治权利、劳动就业、社会保障、公共服务等方面享受城镇居民（市民）同等待遇，并在思想观念、社会认同、生活方式等方面逐步融入城市。”[18]由此，就不会再出现“返乡抢地”而阻挡城镇化率被提高。
来源：爱思想网2017-3-7
