从“治民”到“民治”：国家治理民主的发展转型

民主是一种国家治理方式，因而也可以将民主理解为国家治理民主。新中国成立，标志着人民民主政权的诞生。《共同纲领》和先后制定的4部宪法都明确规定了人民在国家治理中的主体地位。但是，由于历史和文化传统等方面的原因，人民当家作主并不能一步到位。国家治理民主的发展，无论是从思想理念还是从政治实践看，都经历了一个从“治民”到“民治”的发展转型过程。

一、“治民民主”及其特征

(一)“治民民主”对民主的理解

1.把民主理解为“为民作主”。这是我们经常听到的一种说法，所谓“当官不为民作主，不如回家卖红薯”，就是“为民作主”思想理念的最为典型的表述。从思想渊源看，“为民作主”是中国古代民本思想的一种通俗表述，而民本思想是“牧民思想”的一个组成部分。因此，“为民作主”本质上是一种治民的手段和方式。此外，“为民作主”也是人民群众政治诉求的一种思想表达和对清明政治的一种企盼。

新中国成立后，在干部中把民主理解为“为民作主”的情况还较为常见，在群众中要求干部“为民作主”也相当普遍。有人认为，“‘为民作主’也可以是民主”，“在无产阶级革命和‘无产阶级专政’的时代，民主实际上就是‘为民作主’。”[1]这种说法表明，在干部和群众中，还有很多人对我国社会主义民主的本质和要求缺乏正确的认识。由于这种思想理念和政治诉求的普遍存在，在现实生活中，一些干部热衷于“为民作主”，而很多群众也乐意干部“为民作主”，称赞和歌颂那些“为民作主”的干部。

2.把民主理解为“替民作主”。在思想理念上，“替民作主”与“为民作主”有相通之处，也是中国古代民本思想的一种通俗表述，“牧民思想”在国家治理中的运用。在很多情况下，这两个词所表达的意思完全相同。君主替大臣作主，上级替下级作主，官员替子民作主，父母替子女作主，是中国封建社会国家和社会治理中的常见现象，也是两千多年来人们习以为常的社会现象。

在日常工作中，一些干部热衷于“替民作主”。这主要表现在：一是“替人民说话”。一些干部经常代表当地人民群众表态支持或反对某人某事，即使人民不欢迎、不支持、不反对，他们也要代表。二是“替人民决定事项”。这在地方和基层治理中显得特别突出，一些县乡干部一厢情愿地替农民决定种养殖什么品种，而不管农民是否愿意，有没有积极性，有没有能力，有没有技术，他们都要替农民作出决定，并依靠强有力的行政手段推行自己作出的决定。三是“替人民办事”。一些基层干部违背农民意愿，以政府名义截留征地、扶贫或其他款项，替农民投资办项目，希望解决失地农民的长远生计问题，主观愿望虽然非常好，但结果往往事与愿违。

3.把民主理解为“让民作主”。早在1945年7月，毛泽东在回答黄炎培关于中国共产党人如何跳出历史“周期率”支配时说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[2](P156-157)这里，毛泽东所讲的“让人民来监督政府”，就是“让民作主”的意思。1949年6月30日，毛泽东在《论人民民主专政》中明确指出：“只让人民有发言权”，“选举权，只给人民，不给反动派。”[3](P1475)这里的“让”与“给”，也是“让民作主”的意思。1990年代以来，“让民作主”时常见诸报端和刊物。如，“让民作主”是“执政为民的根本所在”[4]。

与“为民作主”和“替民作主”相比，“让民作主”无论是从思想理念还是从实际运作看，都向前推进了一大步。但是，把民主理解为“让民作主”，仍然没有准确理解和把握社会主义民主的真正含义。其实，“为民作主”和“替民作主”与“让民作主”的区别，并不像有的学者说的那样是本质上的区别。“为”和“替”字虽然变成了“让”字，但只能说明社会政治生活变得开明，反映了社会政治生活的进步，而不能说明有质的变化，因为“民作主”是官员“让”的结果，换句话说，是官员作主的结果。官员可以让，也可以不让；可以多让，也可以少让；可以今天让，也可以明天不让；可以在这件事情上让，也可以在那件事情上不让。总之，“让”本身是官员作主的结果，让与不让，让多让少，让这让那，都是官员说了算。

4.把民主理解为“由民作主”。这也是近几年来时常能够见到的一种说法。如，“较之于行政技术层面的‘为民作主’，‘由民作主’更具有正本清源的意义”，“才是现代民主的要义”[5]；“由民作主是中国共产党执政理念的内在部分，是巩固我党执政基础的需要，是中国共产党由革命党向建设党转变的必然要求，它直接关系到社会主义现代化建设的成败；由民作主有助于克服错误的政绩观、实现科学发展，有助于促进社会的和谐稳定，有助于推进基层民主政治建设”[6]；“由民作主”是“当代马克思主义民本观的时代新质”[7]，等等。应当承认，与“让民作主”一样，“由民作主”也是一种进步。

但是，把民主理解为“由民作主”，同样没有准确理解和把握“现代民主的要义”。因为“由民作主”也是官员作主的结果，“由”与“不由”，还是官员说了算。

(二)“治民民主”的主要特征

1.官主民主。“治民民主”是一种“官主民主”或“官控民主”，即在官员主导和控制下的民主，表现为官主动而民被动，官员自主性强。是否“为民作主”“替民作主”“让民作主”和“由民作主”，在工作中是否讲民主，完全取决于官员，由官员根据自己的认识和理解作出选择，群众虽然拥有向官员表达诉求的权利，但没有选择的权利和机会，只能被动接受官员的选择，官员始终处于主动地位，群众始终处于被动地位。

“治民民主”是一种制度化水平不高的民主，虽然相关制度规定也对官员提出要求，但制度缺乏刚性，没有严密而科学的程序予以保障，官员可以根据自己意愿和偏好进行选择，官员的选择空间很大，自主性很强。正因为如此，我们可以看到，在地方治理中，不同地区会呈现出不同治理状况，形成不同的政治生态。

2.路径自上而下。搞不搞民主，在什么地方、什么方面、什么时间、采用什么方式搞民主，都由官员决定，而非由民众决定。推动这种民主的主导力量是官员，而非民众，推进的路径是由上而下。

3.法律以治民为重点。“治民民主”所讲的法制，是一种以治民为重点的法制。这主要表现在以下几个方面：一是在思想理念上认为法律是治民的工具。“不能靠法律治多数人”[8](P65)可以说是这种思想理念最为典型的表述。二是官主立法。法律制定由官员主导，公民参与程度低。三是忽视程序的价值。在制定法律时，重实体轻程序的情况比较突出，在很多法律中，虽然规定了公民的权利义务和政府的权力，但没有规定公民履行权利义务和政府行使权力的程序，或者对程序的规定比较原则，漏洞较多。其结果是，公民虽然拥有很多权利，但不知道如何有效行使权利；政府行使权力，没有程序约束或者约束力不强，随意性较大。四是在普法教育和执法中，把普法教育和执法的重点放在公民而非政府和政府官员是否守法上，政府和政府官员违法很难受到追究。

4.治民的工具理性。在国家民主制度已经确立的前提下，如何从历史文化传统和现实状况出发，采用合适的国家治理策略和治理措施进行有效治理，解决国家治理中面临的许多现实问题，逐步推进国家治理的民主化进程，实现国家民主制度的价值目标，这是中国共产党人由革命党转变为执政党后，在国家治理中必须解决的问题。“治民民主”就是基于国家治理现实需要的一种有效的治理工具。而“治民民主”自身的发展演变，也是基于治理有效性的一种工具革新。

在国家治理中，决定任何重要事项，都会涉及利益问题，由于利益诉求不同，民与民之间存在意见分歧或者争议是不可避免的，也是很正常的。如果按照民主要求做决定，就应当在每个人充分表达的基础上，进行充分的集体讨论，按照一定程序进行表决，根据多数人的意愿作出决定。但这样做，决策的效率比较低，甚至有难以形成决策的风险。由官员直接“替民作主”，既可以排除、平息甚至压制民与民之间的意见分歧和争议，又可以提高决策效率，还可以省掉很多麻烦。

在社会生活中，民与民一旦出现纷争，特别是出现民欺民的情况时，官员可以通过“为民作主”，主持正义，恢复法律秩序和道德秩序，维护社会的稳定与和谐；在官与民的关系上，一旦出现官欺民的情况，上级官员通过“为民作主”，主持正义，还民以公道，恢复政治秩序和道德秩序，维护国家的政治稳定。工具理性价值凸显。

二、“民治民主”及其特征和价值

(一)“民治民主”对民主的理解

新中国成立后，我们对“民治民主”的表述多种多样，“民主”“社会主义民主”“人民当家作主”“人民民主”“人民是国家的主人”“民主政治”“社会主义民主政治”，等等，表述虽然不同，但“民作主”的核心理念是相同的。这与“治民民主”对民主的认识和理解有着根本的区别。在国家和社会治理中，“民治民主”表现为有事群众自己商量，群众自主作出决定。

(二)“民治民主”的主要特征

1.民主民主。“民治民主”是一种人民主导和控制下的民主。具体地说，就是民主制度的建立，民主程序的制定，民主途径和方式方法的选择，都是在人民主导和控制下进行的，充分体现人民意志。在国家治理活动中，人民根据自己意愿选举产生国家立法机关、行政机关和司法机关，组织政府，并对政府进行控制和监督，以保证其按照自己意愿行使职权，使国家和社会事务的决定和处理充分体现自己的意志。这是由人民的主体地位决定的。在国家治理民主中，谁是主体，谁就享有民主，谁就可以掌握和控制民主进程，谁就处于主动地位。在民主过程中，人民始终处于主动地位，官员则处于被动地位，只能接受人民的决定，按人民的意愿办事，接受人民的监督。

2.路径自下而上。人民群众既是民主的主体，也是民主的社会基础，公民广泛而有序的政治参与，是“民治民主”的一个突出特点。在国家治理中，国家机关的组织建设、公共政策的制定和重大事项的决定，都是在人民意愿充分表达的基础上进行的，是一个自下而上的过程。在国家机关的组织建设上，立法、行政和司法机关是人民通过直接或间接选举产生，而间接选举，又是以直接选举为基础的。直接选举是选民在自由表达自己意愿的基础上进行的，是民意表达和集中的过程。在公共政策的制定上，政策议题和政策取向在充分收集和整合民意的基础上形成，政策规范经过人民广泛深入的讨论，直接表决通过，或者经人民授权的国家机关讨论通过。在重大事项决定上，确定重大事项范围，对重大事项作出决定，都以公民个人自由而充分的表达为基础，按照多数人的意愿形成决策，等等。这种自下而上的运行是民治民主在路径上的主要特征。

3.制度化。“民治民主”是一种制度化的民主。所谓制度化，就是用制度确认和保障民主权利，规范和约束民主过程、民主活动和民主行为，防范和避免民主风险，建立和维护符合人民利益和意志的民主秩序，实现民治的价值目标。

在国家治理中，公民是否享有民主权利，享有哪些民主权利，由制度予以确认和保护；公民行使各种民主权利的时间、空间和行为方式等，都由制度规定。公民行使民主权利时，都必须根据制度进行，接受制度的约束，不得有例外。同时，根据制度规定，严厉处罚违反制度规定的行为，保证国家治理民主有序运行。

民主的本质和核心是利益。在国家治理中，民主的过程，实质上是利益分配的过程。利益由谁分配，是区分人治和法治、民主和专制的依据之一。利益由一个人或少数人分配，是人治和专制的表现；利益由多数人分配，是民主的基本要求。但是，多数人分配并非完美无缺，如果没有科学制度的有效制约，就有可能以多数人的名义侵害少数人的基本权利，形成多数人的专制。这是民主的风险所在。

从历史和现实情况看，人民的构成非常复杂，不同的社会历史时期，人民的构成是不同的，其中有不同的阶级、阶层、群体和个人，由于他们在经济政治文化社会生活中所处的环境和条件不同，他们的价值取向和利益要求也是不同的。在这种利益诉求多元化的情况下，需要通过制度规定和确认利益分配的原则，即按照多数人的意愿分配。同时规定在按多数人意愿进行分配利益时，不得侵害少数人的基本权利，防范和避免民主的风险。

4.法律以治官(权)为重点。重视和强调法治的作用，也是“民治民主”的一个重要特征。但是，其与“治民民主”的法制有着根本的区别。一是在思想理念上，认为法律是控制政府权力、保护公民权利的一种工具。法治的重点是政府守法，防止政府和政府官员滥用公共权力，侵害公民权利。二是民主立法。法律制定由人民主导，人民通过制定和实施法律，规范和平衡政府的权力义务，建立民治政府。三是重视程序的价值，通过法律规范民主程序，尽可能使民主程序法律化，要求国家机关、社会组织和公民个人按程序行使权利和履行义务。四是重视对政府执法行为的监督。在国家和社会事务治理中，监督政府是否严格遵守和执行法律，是否超越法定权限和违反法定程序，追究政府不作为和乱作为的责任。

5.民治的价值理性和工具理性相统一。民主既是人类社会发展过程中的一种价值追求，也是进行国家治理的一种有效工具。民作主是国家治理民主的价值理性和工具理性的统一。

从历史和现实看，民作主是国家治理民主的一种价值追求。虽然民的含义是历史的和具体的，不同的社会形态，民的含义不同；同一社会形态的不同国家，民的含义也有所不同；同一国家的不同历史阶段，民的含义也不尽相同；但是，民作主的价值理念是相同的，这种相同的价值理念反映了不同历史条件下国家治理民主的价值追求。社会主义民主是对人类政治文明的继承和发展，民作主也是社会主义民主政治的一种价值追求，它充分体现了“民治民主”的价值理性。

从国家治理过程看，“民治民主”又是国家治理的一种有效工具。人民根据自己建立的民主制度和民主程序治理国家，管理国家事务，保证国家治理有序进行，提高国家治理效率，实现“民作主”的价值理念。具体地说，就是人民根据自己的意愿将民与自然、民与民、民与社会、民与官的关系法律化、制度化和程序化，并用来规范和指导国家治理活动，建立和维护符合自己利益和意志的政治秩序、法律秩序和道德秩序，从而实现对国家的有效治理。

三、“治民民主”向“民治民主”发展转型的必然性

(一)民主治理发展演进的内在逻辑

从国家治理的角度看，民主是迄今为止人类社会发现的一种好处最多弊端最少的国家治理方式。民主治理存在着自我强化的趋势，即国家治理总体上朝着更加民主的方向发展。这种自我强化趋势，是由民主治理发展演进的内在逻辑决定的。

民主治理的过程，是人民实现和强化自身主体地位的过程。人民享有充分的政治自由、经济自由和社会生活自由，是民主治理的基本前提和基本特征。所谓民主治理，就是在每个人自由表达的基础上，根据多数人的意愿形成决策和实施决策过程，因而也是人民实现自己的主体地位过程。在民主治理过程中，人民的治理经验会不断得到丰富，治理能力不断增强，国家的治理效益不断提高。同时，在治理过程中出现的体制机制和方式方法问题，也会在治理实践中得到进一步完善。这些都会不断地巩固人民在国家治理中的主体地位。

民主治理的过程，是法治不断强化的过程。民主和法治密不可分，没有民主的法治和没有法治的民主，都是不可想象的。民主治理的过程，也就是依法治理的过程。法律是国家治理的工具，完备的法律制度是法治的基本前提，也是民主治理的基本保障。当然，有了完备的法律制度，不一定能够实现民主和法治，但没有完备的法律制度，就一定不会有健全的民主和法治。民主治理的过程，也是法律制度不断完善、法治不断向前推进的过程。需要什么样的法律制度，法律制度是否完善，是否体现人民的利益和意志，都会在治理实践中显现出来，需要在总结实践经验的基础上，制定法律或者对现行法律制度进行修正，使法律制度越来越完善，越来越体现人民的利益和意志，越来越能够得到全面有效的实施，从而使得法治在民主治理中不断向前推进。在法治推进的同时，人们在法律面前会越来越平等，特权的生存空间会越来越小，社会矛盾和利益冲突会通过民主和法治方式进行调适，社会处于动态和谐状态，而非一团死水，法治的社会基础不断巩固。

民主治理的过程，是国家治理活动越来越公开透明的过程。民主和公开密不可分，人民只有在充分享有知情权的情况下，才能有效地参与治理活动，对治理过程进行监督，确保权力在阳光下运行，否则，民主治理就是一句空话。可以说，公开性是国家治理民主的基本要求，也是国家治理民主的基本特征。这一基本特征，决定了在民主治理过程公民对公共事务越来越关心，也越来越熟悉，民主意识逐步增强，民主能力和民主要求逐步提高。而国家治理活动也只有更加公开透明，才能适应公民素质和诉求的发展变化。可以说，国家治理活动越来越公开透明，是民主治理导致的一个必然结果。