【国信银行·专题】如果特朗普再度放松金融监管？

报告发布日期：2025.01.20

2024年美国大选特朗普获胜，全球将迎来特朗普政府2.0时代，本篇报告复盘其上一届任期中（简称为1.0时代）金融监管政策改革及后果，并试图展望特朗普新一届任期中（简称为2.0时代）新政可能的方向及效果。

本篇报告的核心结论如下：

第一，特朗普1.0政府出台了《经济增长、放松监管和消费者保护法案》（Economic Growth，Regulatory Relief，and Consumer Protection Act，以下简称“放松监管法案”），部分放松了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，以下简称“多德-弗兰克法案”）的限制，尤其在减轻中小银行的监管负担方面取得了实质性成果；

第二，据美国社区银行从业人员反馈，《放松监管法案》现实效果或不及预期，短期内新法案的结构性去监管为中小银行“减负”，长期看间接成为硅谷银行等银行倒闭导火索；

第三，我们认为特朗普放松金融监管的三层原因可能在于：（1）认为过多的监管阻碍了经济增长；（2）向华尔街进行利益输送；（3）提升美国金融业的全球竞争力；

第四，特朗普卸任后，拜登在任时做出了一系列努力来试图扭转局势，但其加强金融监管的改革尝试是相对无果而终的；

第五，全球将迎来特朗普政府2.0时代，我们预测：（1）特朗普2.0政府可能会采取比特朗普1.0政府更大胆的金融放松管制行动；（2）本轮改革可能会更关注大银行以及沃尔克规则等领域；（3）出于2023年银行倒闭后加强监管的趋势，除了加密货币等一些特定领域外，立法变化可能不再会发生；

最后，我们还对特朗普2.0时代金融监管改革重点政府机构和人员进行了分析。

1.1 安全与效率的摇摆：从强化到放松的轮回

历史上，美国金融监管呈现从强化到放松的轮回。 从20世纪30年代前的金融市场放任自流，历经“大萧条”后的监管全面强化，70年代至2007年的逐步放松，2007年次贷危机后至2017年的重塑秩序与加强监管，金融监管政策呈现周期性的变化规律。

呈现上述规律，主要有两点原因：一是美国崇尚“大市场、小政府”的政治哲学，政府监管旨在防止市场过度自由导致的失衡。当市场出现过度自由时，政府会加强监管，一旦失衡得以纠正，监管则相应放松。二是金融监管是在金融安全、效率及消费者保护三大目标寻求平衡的过程。危机来临时，安全和消费者保护是金融监管的主要目标，而当市场风险得到控制后，则开始更多地考虑效率。

1.2 分权与制衡的理念：“双轨多头”的监管体系

2008年金融危机前，美国采取其特有的“双轨多头”的金融监管模式。 “双轨”是指金融机构由州一级以及联邦一级相应的监管机构来监督。“多头”是指同一金融机构不止被一家监管机构监管，而是由多家机构进行重叠监管。根据业务的不同，美国商业银行联邦层面的监管主要包括货币监理署（OCC）、联邦储备体系（FED）、联邦存款保险公司（FDIC）和国家信用合作社管理局（NCUA）。

这种监管架构的设计深受美国“分权与制衡”原则的影响。 美国秉持着“多头监管优于单一监管”的理念，然而这在实践中暴露出一些结构性挑战：一是机构冗余与效率折损，二是监管盲区的存在，三是监管竞争和监管套利现象并存。

1.3 20世纪以来美国金融监管沿革与2010年《多德-弗兰克法案》

1913年《联邦储备法案》颁布，美联储成立，美国金融监管体系正式建成，银行业于一战结束后快速发展。

1930年代大萧条，此前银行业自由发展积累了大量泡沫，美国金融监管大幅收紧，罗斯福总统政府于1933年颁布了《格拉斯-斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act），标志着美国银行进入严监管时代。《格拉斯-斯蒂格尔法案》规定商业银行业务需与投资银行业务分开，加强了联邦储备系统对国家银行的监管，创建了联邦存款保险公司（FDIC），并引入了“Q条例”（Regulation Q）来限定存款利息的上限。

1970年后，伴随着新自由主义思潮的兴起，美国逐步放松金融监管。1980年颁布了《存款机构放松管制和货币控制法》，该法案取消了“Q条例”，并允许银行跨州经营。1999年颁布了《金融服务现代化法案》，部分废除了《格拉斯-斯蒂格尔法案》，不再要求商业银行业务与投资银行业务分开，重回金融综合经营的道路。

金融自由化政策下，风险过度积累，引发了2008年的金融危机，美国在国际社会的质疑和国内各界的压力下进行了自“大萧条”以来最为重大的金融监管改革—— 2010年奥巴马政府出台了《多德-弗兰克法案》以及极为严格的沃尔克规则（Volcker Rule） 。《多德-弗兰克法案》可谓是奥巴马政府在金融改革领域中最重大的成果之一，体现了奥巴马政府监管的两个重要思想—— 预防系统性风险和强化对金融消费者的保护 。

2010年《多德-弗兰克法案》主要内容包括： （1）重新构建监管框架，增设金融稳定监管委员会（FSOC）、金融消费者保护局（CFPB）等机构，加强消费者保护；（2）对系统重要性金融机构进行严格监管，避免系统性风险，引入沃尔克规则，限制大型金融机构的自营交易，授予FDIC破产清算权限；（3）严格银行资本金监管和业务监管，根据银行的规模和风险设定新的资本金要求。另外，规定美联储对企业高管薪酬进行监督；（4）对资产证券化及场外衍生品市场进行约束，将绝大部分场外金融衍生品交易移到交易所交易，禁止银行间或者银行与客户间进行金融衍生品交易。

本篇报告将重点呈现的特朗普金融监管改革，很大程度上是围绕着《多德-弗兰克法案》和沃尔克规则进行的—— 2018年，特朗普政府出台了《经济增长、监管放松和消费者保护法案》，部分放松了《多德-弗兰克法案》的限制；2019年，完成了对沃尔克规则的修订。

2.1 《多德-弗兰克法案》实施受阻，金融机构与监管部门成本飙升

《多德-弗兰克法案》实施以来受到重重阻力。 根据美国达维律师事务所统计，截至2016年7月19日，法案签署六周年之际，根据法案制定的390项规定中，已经完成的274项，占70.26%；尚未完成但还未到期的有55项，占14.10%；尚未完成但已经到期的61项，占15.64%，其中衍生品与抵押贷款改革是占比最大的两类。

事实上，自《多德－弗兰克法案》自出台以来，各界人士的质疑声不绝于耳，其真实监管效力备受质疑。

首先，大大增加了金融机构合规成本，小银行是重灾区。 在该法案出台后几年内，美国的中小银行便陷入经营困境。《多德-弗兰克法案》多数条款不适用于小型银行，新的贷款审批程序、信息披露要求及资本比率标准增加了社区银行的合规成本，使其面临破产或合并的压力，这迫使许多小银行与大银行合并，加剧了资本向大银行集中的趋势。法案颁布后，美国社区银行从2010年的6530家减少了35%至2020年的4277家，强化了银行业马太效应。

其次，成本同样飙升的还有金融监管部门。 参照美国智囊机构“美国行动论坛”（American Action Forum）的分析，自法案发布的六年间，总计导致了360亿美元的直接成本（平均310美元/美国家庭），多付出了额外的7300万小时的监管文件工作（约等于37000名全职员工一年的工作总时长）。

再者，很多条款边界模糊，实操难度较大。 沃尔克规则尤为典型。该规则旨在限制银行从短期价格波动中获利的交易活动，然而做市、对冲、资产管理及证券承销等合规活动在表面上与受限的自营交易极为相似，使得区分变得复杂。沃尔克规则的最终条款于2014年4月1日生效，但是在执行的要求上美联储也一再宽限。2016年7月7日，美联储宣布将银行剥离投资基金业务以及与基金脱离关系的最后期限再次延长至2017年7月21日，这已是美联储所拥有的三次延期一年的权力中的最后一次。

此外，经济增长率也不及预期。 《多德-弗兰克法案》实施期间，美国经济增长率未能突破2%，远低于4%的历史平均水平。同时，工资增长停滞不前，导致居民储蓄的进一步萎缩，就业率也未见显著改善。

2.2 特朗普1.0金融监管改革内容与2018年《放松监管法案》

在《多德-弗兰克法案》广受诟病、实施受阻的背景下，2017年特朗普上台，开始了1.0总统任期内大刀阔斧的金融监管改革。改革思路在特朗普竞选总统宣言中初现雏形，在执政期间分步推进，具体可以分为四个阶段。

（1）竞选承诺，废除《多德-弗兰克法案》。 早在竞选期间，特朗普便对《多德-弗兰克法案》公开表达了不满，认为该法案未真正解决金融机构“大而不倒”的核心问题，也未能增加金融系统的安全性，反而加重了金融机构的合规成本，阻碍了家庭和企业获得金融支持，拖慢了美国经济复苏的步伐。因此，他在2016年总统竞选承诺中，明确指出要废除《多德-弗兰克法案》，旨在放松金融监管，激发美国经济增长活力，以及在国际监管规则谈判中，做到美国优先，确保美国企业在全球竞争格局中占据有利地位。

（2）前期准备，为放松金融监管做铺垫。 在就任总统不到一个月的2017年2月3日，特朗普便迅速签署了一项行政命令，要求财政部在120日内，提交修改《多德-弗兰克法案》的可行性方案。为了保障这一改革进程的顺畅推进，特朗普紧接着于2月13日做出了重要的人事调整，任命Steven Mnuchin接替Adam Szubin担任财政部长。Adam Szubin作为奥巴马时代的旧臣，其政策立场倾向于通过政府干预来维持市场的严格监管。而Steven Mnuchin则带来了截然不同的视角——他不仅拥有在高盛等顶级金融机构任职的丰富经验，更秉持着一种市场导向的理念，这与特朗普主张放松金融管制以促进经济增长的战略不谋而合。此外，在立法层面，共和党的Mike Crapo和Jeb Hensarling分别担任参议院银行业委员会主席和众议院金融服务委员会主席，他们均主张放松金融监管。

（3）众议院推出《金融CHOICE法案》，最终夭折。 2017年6月8日，由共和党主导的众议院通过了《金融CHOICE法案》，这部长达600页的法案对《多德-弗兰克法案》进行了根本性的修改。主要包括：第一，限制政府对银行破产救助；第二，重组消费者金融保护局，缩小职权范围，减小对金融市场的影响；第三，缩减金融稳定监督委员会的职权；第四，提高压力测试的透明度；第五，降低中小金融机构的监管负担；第六，修改沃尔克规则，放宽对自营业务的监管。尽管该法案过于激进，最终夭折，但该法案是特朗普政府放松金融监管努力中的一次大胆尝试，一定程度上体现了美国金融监管改革方向。