PPP融资：收益之痛、政府付费型项目之殇、PPP项目是怎样被层层“克扣”、出表和增信之矛盾···

中国PPP产业大讲堂，连接企业资源的另一种方式

来源：PPP融资小白

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PPP融资业务吐槽（一）：PPP项目是怎样被层层“克扣”的

尽管PPP业务在全国爆发式增长，但一直以来关于PPP融资难的声音不绝于耳，社会资本和金融机构各执一词，各说各话。作为经手过几百亿项目（小夸张 ）的融资一线小白，即日起开启吐槽模式，从个人角度和大家聊聊为什么PPP融资业务这么难做。本系列第一期主要从宏观角度来探讨，后续将陆续进行更深层次的挖掘。

作为被PPP融资业务虐了千百遍的金融民工，容我在正式开启本系列专题前，上一个娘娘的表情，表达我此刻沉重的心情

要做PPP融资业务首先得找项目，真正到了一线之后发现，说好的十几万亿项目呢？十几万亿的盘子做个几千亿不应该是很简单吗？但事实是，真正靠谱的项目并不多啊！

我们以沿海某地级市为例。该地级市经济较为发达，市政府上上下下对PPP较为重视，因此PPP模式推动情况较好。从实际接触来看，该市及下辖各区县在策划和推动中的PPP项目估计近千亿，但是。。。很多项目跟踪着跟踪着，由于种种原因就没声音了。。。。

该市最后录入到财政部PPP综合信息平台的项目共计38个，总投资规模约573亿元。经查政府采购网，截至2017年7月末，该市完成招投标的项目仅22个，总投规模约322亿元。根据官方媒体公布，在完成招投标的项目中，已签约落地项目15个，总投资金额约230亿元。是否有军粮被层层克扣，最后到手所剩无几的感觉呢？？！！

当然，已签约落地不代表项目就妥了。例如，某项目由于前期准备不够充分，项目包装过大，在项目签约落地后政府根本无从下手，因此最后就长期搁置了。经市场调研统计，扣除此类项目后该市剩余金融机构可迅速介入的项目仅余12个，总投资规模约170亿元。也就是说，从2014年底中央推动PPP模式近三年以来，该地市给金融机构平均每年提供的靠谱PPP项目仅有4笔，约40亿元。考虑到PPP项目建设手续办理较慢，项目尚有2-3年建设期以及金融机构之间的竞争，每年各金融机构实际投放的金额可想而知。经济发达和PPP推动有力的地级市尚且如此，其他区域情况可见一斑。

现实是残酷的，未来是美好的，我们远不至于为此悲观：第一、PPP项目流程过长，政府前期推动的项目将逐渐成熟，从而提高金融机构的可介入性；第二、随着87号文的发布，PPP已成为政府公共服务和基础设施建设的主要承载方式，未来优质的项目会增多；第三、政府和PPP咨询机构对PPP的认识不断深化，操作经验也越来越丰富，因此输出的PPP项目质量将逐步提高，推出速度也会渐渐加快。

PPP下半场看融资，因此对金融机构来说，PPP业务才刚刚开始！

PPP融资业务吐槽（二）：出表和增信之矛盾

（一）PPP市场的主要社会资本

根据明数数据统计，截至2017年6月底，全国PPP项目成交总金额达到55674.97亿元，其中央企及央企下属公司成交总金额达到29150.2亿元，占全国项目成交总金额的比例为52.36%，远高于其他所有制背景企业的占比，当之无愧为PPP市场最主要的社会资本。

（二）PPP市场的主要金融机构

尽管目前没有关于金融机构参与PPP市场的权威分析，但从资金供给的角度来讲，无疑银行是PPP市场的最主要金融机构。PPP融资具有期限长、金额大和直接资金收益较低的特点，目前金融市场只有银行资金最能满足这一要求，同时对于银行而言，其参与PPP项目的动力也较强：

第一、银证合作的要求：银行在全国的网点分布广泛，基本上每个区县都有银行的分支机构。这些银行分支机构根植于当地，为深化与当地政府的合作，均有较强动力参与当地PPP项目融资；

第二、银企合作的要求：中标PPP项目的社会资本主要为大型央企国企和民营上市公司，这些企业的资信和实力都较好，银行有较强的动力在PPP业务与这些企业合作，从而深化银企关系，为后续与企业的其他业务往来奠定基础；

第三、综合收益明显：银行在给PPP项目融资后，项目公司所有的存款、上下游结算和代发工资等业务均会放在融资银行，从而带来较为丰厚的综合收益，一定程度上弥补PPP项目直接资金收益不足的缺陷。

（一）央企出表需求

根据上述明数数据统计，截至2017年6月底，央企系列成交项目总金额29150.2亿元，若按照每个项目需投入20%的资本金，则央企需要在PPP项目中投入5830.04亿元，并且这些资金需要在项目中停留十年以上。如果所有项目资本金均由央企自己提供，则其所能撬动的项目将极为有限。另一方面，如果能引入银行相对低成本资金，从而做大项目杠杆，那么央企自身所投入的那部分资本金的收益率将大大提高。基于上述原因，央企存在极大的PPP项目资本金融资需求。

目前许多央企（尤其是施工类央企）的资产负债率已经较高，而单个PPP项目债权融资金额一般较大，尤其是资本金融资后，单个项目公司的杠杆极高，如果所有这些项目都并表到央企，那么将导致央企本身资产负债率大大上升。这与目前去杠杆的大方向不符，同时也会极大影响国资委对央企负债率的考核。因此，对于央企及其子公司而言，该类PPP项目必须出表。

（二）出表和增信问题的提出

要真正出表就必须形式上尽可能少地持有项目公司股权，同时不能给予银行任何实质增信。但从银行的角度看，项目公司融资比例如此之高还要形式上做项目公司大股东，因此必须要求给予实质增信，这就产生了目前较为普遍的央企要求出表而银行要求增信的矛盾，大大阻碍了PPP融资项目的推进进度。

PPP业务本身收益就不高，在央企不提供实质增信的情况下，对银行而言该类业务收益与风险极度不匹配。在运营比例较低的PPP项目中，除政府违约风险外，银行还必须面对以下风险：

第一、建设风险： 许多央企强调自己的建设能力，但这只能说建设风险很低，不代表没有建设风险，更何况有很多项目央企都是通过当地民营企业获得，背后关系极为复杂，很多情况下央企必须把中标项目的较大施工比例转包给指定的当地企业，这进一步加大了项目的建设风险；从银行角度看，PPP项目所涉及的建设领域众多，如道路、桥梁、楼房等等，因此很难一一深入理解各个项目类型的建设风险，也缺乏相应的风险控制措施；

第二、违约风险： 由于在出表业务中，央企所出资的比例很少，并且可通过施工利润实现收益快速回笼，因此其违约成本极低。但银行资金一旦投入，就必须坚守到项目结束，因此若项目发生风险，银行将成为最大的买单者；

第三、实施方案风险： 当前市场上PPP咨询机构良莠不齐，所出具的实施方案质量就有很大差别，同时PPP所涉及的年限较长，很难用一纸合同将未来所有不确定因素完全说明清楚。笔者曾参与过的一个项目，该项目咨询机构全国有名，但经研究发现方案有较大问题，于是询问PPP咨询机构，答曰：这一部分是另一个PPP项目照搬过来的，没有考虑到这个项目的特殊性，但是律师表示如果发生这个风险，社会资本胜诉的可能性较大！

第四、股东风险： 一方面，项目已经从央企出表，央企只是小股东，银行或其控股SPV才是大股东；另一方面，央企可能并未在中标项目区域设立实体子公司，而银行的分支机构需要在当地一直经营存续，那么，如果经过若干年原项目参与人员均已岗位调整，此时项目公司出问题政府要追责是不是只可能找到银行？

实际上以上清单可以写的更长。尽管市场上有不少银行在尝试给予信用方式的出表融资，但笔者个人认为，若央企只考虑自己出表并且获取施工利润后实现快速退出，将长达十多年甚至二十多年的风险甩给银行，这是较不公平的合作方式，也是缺乏诚意的合作态度。

出表和增信之间的矛盾，目前尚无很好的根本解决方式。在银行能力有限以及收益较为固定的情况下，该矛盾的核心是银行必须将无法承担的部分风险分担出去，因此目前市场上有以下操作方式：

第一、风险主要由政府承担 ：财预〔2017〕50号文之前存在这种操作方式，即由政府指定平台公司或国有企业给予银行增信，或在实施方案中由政府承担绝大部分风险，实际上该模式存在“伪PPP”的嫌疑。随着财政部对地方政府PPP操作和举债行为的规范，该模式已逐渐在市场上消失；

第二、风险主要由央企承担 ：由央企给予抽屉协议提供增信，或经过复杂交易结构安排，由央企说服外部会计师事务所认可出表；

第三、风险主要由第三方承担 ：即引入第三方承担主要风险；

第四、风险由银行和央企分担 ：在银行认可且央企会计师事务所确认出表的情况下，风险由银行和央企分担。该模式需要银行、央企和会计师事务所的密切沟通，也需要各方对PPP项目风险有深入的认识。

当然，出表和增信之间的根本解决之道，需要社会资本回归PPP本源。PPP强调全生命周期的整合和服务，很多人将PPP视为政府和社会资本的婚姻，项目公司可视为这场婚姻的“孩子“，那么这个”孩子“如何能不入社会资本的”族谱“呢？

PPP融资业务吐槽（三）：政府付费型项目之殇

1、政府付费型PPP项目

所谓政府付费型PPP项目指PPP项目公司未来收入主要来源于政府付费，包括政府可用性付费和可行性缺口补助等形式，主要特点为：属于无现金流的公益性项目，政府以项目建成为主要目的，只存在最基本的简单养护工作，不需要精细化的运营工作。实操中，政府付费型PPP项目还可根据绩效考核比重分为重考核型和轻考核型。重考核型指，尽管运营比重不大，但政府付费受运营考核分数的影响较大，如某一期考核分数较低，当期政府付费的金额将大打折扣。轻考核型与之相反。

目前市场上，轻考核型政府付费PPP项目占比较大，也即普遍存在重建设轻运营的问题，一定程度上很多PPP项目演变为拉长版和复杂版的BT。

2、产生背景

政府付费型PPP项目的发展与中央政府推行PPP的初衷有所违背，但市场如此发展有其内在的原因。第一、在大家还不知道怎么做PPP的时候，把BT的逻辑套用在PPP上比较容易得到各方的理解和认可；第二、目前政府所要推进的基础设施项目以无现金流的公益性项目为主，很多有现金流的项目前期已采用BOT等形式运作；第三、社会资本方和银行方从风险控制的角度，也倾向于接受轻考核型政府付费PPP项目，不愿意接受太多的运营和考核风险。

3、合规风险

对银行来说，PPP项目的首要要求是合规。合规是业务逻辑的起点，因为只有合规的PPP项目，才能在长达十几年甚至二十几年的期限内受到法律的保护，获得稳定的政府付费现金流。目前市场上PPP项目普遍存在重建设轻运营问题，如上所述，这个问题的产生有其必然的市场原因，但另一方面又与中央推行PPP的初衷不符。2017年7月31日，财政部副部长史耀斌在座谈会中指出：对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。如果从严理解副部长的讲话，那么银行融资的很多PPP项目都存在一定的合规问题，这简直是高悬在银行头上的一把达摩克利斯之剑！

4、政府付费型PPP项目将迅速消失？

很多人理解，随着中央政府政策缩紧，PPP项目将逐步回归本源，另一方面很多地方政府已经达到一般公共预算支出10%的上限，因此政府付费型PPP项目将逐渐减少甚至迅速消失。应该说，趋势是明显的，但道路是曲折的！

第一、目前很多地方尽管已达到一般公共预算支出10%的上限，但在政策尚不明确的情况下，已有很多项目在尝试通过占用政府性基金支出的方式扩大PPP项目的推进数量。例如，根据某省公布的数据，其全省已落地PPP项目共有财政支出责任3162亿元，平均年支出责任328亿元，其中：来自一般预算支出102.5亿元，来自政府性基金预算支出225.5亿元；

第二、医疗教育等有现金流且更符合PPP本质的项目推出难度较大，因为此类项目的推进需要更多行业性政策的支持。比如，要通过PPP引入民营资本运营学校，那么更多的涉及到民办教育能否得到与当地公办教育一样的政策扶持等行业性问题。而这些问题不是PPP能够解决的，PPP是一种政府和社会资本的合作模式，不是解决当前改革所有问题的万能钥匙。

5、对银行融资的影响

在国家无一刀切政策出台前，预计政府付费型PPP项目在短期内依然会占比较高，但市场也会发生一定的变化：第一、PPP咨询机构为避免合规风险，将加大重考核型政府付费项目的比例。即，尽管运营内容很少，但运营的绩效考核分数将对未来付费有较大的影响；第二、使用者付费型的项目将会逐渐增多。

对银行来说，PPP项目融资的难度将加大。银行的钱都是来自于普通老百姓，本着对储户负责和对社会责任的承担，银行必须把钱借给哪些确信可以收回的项目，为此，银行工作人员必须将项目的所有风险考虑透彻，对此真是操碎了心！

针对重考核型政府付费项目，由于未来政府付费的金额可能有较大变化，因此不可避免，相对于原来的轻考核型政府付费项目，银行将要求更多的增信！

针对使用者付费型的PPP项目，非常不幸，我国银行对企业的主体信用有很强的判断能力，但目前大多数银行缺乏对产业的深刻理解，也因此对产业类项目的发展前景和未来现金流情况判断能力较弱，故此类项目银行也将要求引入更多的第三方增信。

PPP融资业务吐槽（四）：收益之痛

一、一次盛会，一个盛宴

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