关于建立国有企业履行战略使命评价制度的思考与建议

国资报告 · 公众号 · 财经 · 2024-12-07 19:18

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文 · 刘兴国

《国资报告》杂志2024年第11期

党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），提出要“建立国有企业履行战略使命评价制度”，并且明确指出，所部署的各项改革举措要在2029年全面完成。这意味着，各级国资监管机构要在2029年底之前，全面建立起国有企业履行战略使命评价制度，对各自所负责监管的国有企业有序开展评价。

目前各级国资监管机构，尤其是国务院国资委系统，已经明确提出了推动建立国有企业履行战略使命评价制度的改革目标，并正在就评价什么和如何评价等问题展开研究。下面就如何做好国有企业履行战略使命评价工作谈几点思考。

国企履行战略使命是一贯要求

建立国有企业履行战略使命评价制度，是《决定》做出的全面深化改革的新部署。但国有企业履行战略使命，并不是对国有企业提出的新要求。实际上，国有企业一经诞生，就被赋予了特定战略使命。这是由国有企业的功能属性所决定的。

国有企业作为国家出资设立的企业，不仅具有一般企业的经济属性和社会属性，而且具有其特殊的政治属性，需要承担更多的社会责任。在整个经济社会发展的历史进程中，国有企业具有无可替代的战略重要性，需要为经济社会的稳定与发展担当关键战略使命。只是在不同历史阶段，国有企业会被赋予不同的战略使命。

从新民主主义革命以来的发展历史看，履行战略使命，是对国有企业的必然和一贯要求。新民主主义革命时期，党领导的国有企业为革命斗争提供了重要支持，承担了生产供应革命物资、筹措保障革命资金的历史使命。社会主义革命和建设时期，国营企业与党的各项事业同步推进，致力于扩大并稳固人民民主专政政权的执政基础，解决人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾。改革开放和社会主义现代化建设新时期，国有企业在社会主义市场经济大潮中不断发展壮大，既是改革试验田，也是发展主力军。改革开放以来的一系列重大战略部署的落地实施，国有企业都是义不容辞的先行者。在中国特色社会主义新时代，国有企业作为中国式现代化新道路以及全面建设社会主义现代化国家新征程的重要参与者、推动者和实践者，在经济现代化、治理现代化建设方面发挥着无可替代的特定功能，承载着独特的战略使命。

评价国企战略使命履行情况

应以功能分类为前提

国有企业履行战略使命的具体情况，存在较大差异。从责任与义务的角度看，国有企业应当履行战略使命；从能力和意愿角度看，并不是所有国有企业都能自觉履行战略使命；从实际结果看，可能确实存在部分国有企业未能有效履行战略使命的情况。正是基于这一认知，《决定》首次提出，要建立国有企业履行战略使命评价制度，引导国有企业充分履行战略使命。

建立国有企业履行战略使命评价制度，对国资监管机构来说是一项开创性的改革工作。在现行国资监管体系中，既没有可引用的制度规范，也没有可采用的评价标准。怎么评价？评价什么？用什么指标来评价？都需要我们去研究、去探索。不仅是国资监管机构要加快研究探索，尽快形成完整的管理规范，提出科学合理的评价指标体系，而且学术领域需要就国有企业履行战略使命评价方式方法、实施路径、指标体系构建等问题展开充分讨论，提出对策建议，帮助国资监管机构加快建立健全国有企业履行战略使命评价制度。

建立国有企业履行战略使命评价制度，应当以国有企业科学合理的功能分类为前提。也就是说，国有企业履行战略使命情况的评价，应当遵循分类评价的工作思路。不同功能定位的国有企业，党和国家赋予其的战略使命也有所不同。在中国特色社会主义新时代，对公益类的国有企业来说，其战略使命是保障国家安全与民生改善；对竞争类企业来说，其战略使命则是做强做优做大国有资本和国有企业、掌控全球产业发展话语权。当然，也要看到二者的共同战略使命，即落实国家重大战略部署和巩固党的执政基础。

前段时间，国务院国资委党委书记、主任张玉卓提出，“建立国有企业履行战略使命评价制度，建立科学客观、可量化的国有企业功能价值评价体系，对国有企业履行战略使命情况进行定期评价”。国务院国资委党委委员、副主任谭作钧指出，“建立国有企业履行战略使命评价制度，推动中央企业更好履行功能使命”。显然，国务院国资委领导从功能分类、功能定位与功能价值的角度出发，来思考和部署国有企业履行战略使命评价制度的建立问题。

从评价工作的具体策略来说，国有企业履行战略使命的评价应当执行“一企一策”的操作策略。功能分类只是提供了评价的基本遵循，但即使是在公益类、竞争类国有企业内部，不同企业之间也存在着客观情况的差异，针对不同的企业，所需要承担的战略使命也会有所不同。因此，作为评价工作的组织者，不仅应考虑被评价企业的功能分类，而且要考虑被评价企业的行业属性和发展阶段等具体特性，在此基础上提出科学合理的考核要求。事实上，这也与国务院国资委当前所要求的“一企一策”的分类考核相吻合。在将来评价工作的具体操作中，国有企业履行战略使命的评价，必定是与当前的分类考核一并实施，不可能另起炉灶单独推进的。

评价国企战略使命履行情况

应坚持定性评价与定量评价相结合

国有企业履行战略使命情况的评价，涉及国有企业的多项战略使命。在具体评价时，往往会遇到一个现实问题，就是有一些战略使命可以最终具化为一些可测量的指标，以实际的数据来客观评价，但也有一些战略使命可能并不容易具化为客观可测量的数据指标，尤其是一些品质类指标用定性判断法进行评价可能更合适。

因此，在建立国有企业履行战略使命评价制度时，既需要考虑定量评价指标，也需要考虑定性评价指标。在具体操作中，有些企业可能是以定性评价为主，但更多企业应该还是以定量评价为主，辅之以必要的定性评价。总之，应当以定性评价与定量评价相结合的方式，对国有企业履行战略使命的情况进行具体评价。

首先，就是要将上述战略使命的丰富内涵进一步细化具体化。譬如“落实党和国家重大战略部署”，就是一个笼统抽象的概念，需要具体细化到落实哪些国家重大战略部署。党和国家在不同时期先后提出了一系列重大战略部署，并不是所有的党和国家的重大战略部署都需要国有企业作为战略使命去落实，也不是所有国有企业都需要同时去落实党和国家的某一个特定的重大战略部署，而且中央企业与地方国有企业在落实党和国家重大战略部署的具体要求上也会有所差异。有些国有企业需要在西部大开发中担当急先锋，有些国有企业可能只要适当参与西部大开发进程，有些国有企业需要加快“走出去”，有些国有企业可能更需要优先深耕国内市场。只有将战略使命的内涵细化到有具体指向的内涵，才能有针对性地为特定国有企业构建定性与定量评价指标体系。

其次，以细化后的战略使命内涵为基础，构建定性或定量评价指标体系。譬如“发展新质生产力”，是“落实党和国家重大战略部署”的一个具体细化内涵，既可以从定性的角度出发，评价国有企业发展新质生产力的情况，也可以从研发投入力度与强度、创新成果产出数量与质量、新产品品类与销售收入占比等维度做定量评价。当然，也可以从战略性新兴产业和未来产业投资布局、传统产业转型升级等维度做定量评价。而“保障国家安全”的具体细化内涵，如“产业安全”“国防安全”，可能更适合由专家们从定性角度出发做出评价，“技术安全”“能源安全”则可以通过技术对外依存度等量化指标来评价。

最后，需要对评价指标进行赋权。赋权的目的，是为了体现不同战略使命的重要度差异，以及反映在战略使命同一细化内涵评价中不同指标之间的重要度差异。最终所构建出来的国有企业履行战略使命评价指标体系，应该是一个从战略使命到战略使命细化内涵，再到具体评价指标的一个三级评价指标体系。既要对战略使命进行赋权，也要对战略使命细化内涵和具体评价指标进行赋权。由于在不同发展阶段，国有企业战略使命及战略使命细化内涵存在优先次序的变换问题，因此评价指标的权重需要跟随调整。

只有建立一个综合的、科学的国有企业履行战略使命评价指标体系，才能保证评价的有效性。当然，就国有企业履行战略使命评价制度的建立来说，这只是完成了第一步。后续还要建立规范有序的国有企业履行战略使命评价的管理制度，制定具体的评价操作流程，以及建立评价专家库，从而确保评价的规范与公正公平。

要将国企履行战略使命评价

纳入国有企业负责人考核体系

评价结果的应用，对评价效力有着决定性的影响。

国有企业负责人考核评价，已经建立了一套比较完善的管理制度和运行机制，也逐步完善了评价指标体系。当前的评价指标体系，是在“一利五率”基础上构建起来的。这其中虽然主要是一些财务指标，目的是考核国有企业负责人的资本运作、创新创业与价值创造能力，但其实已经包含了履行战略使命情况方面的一些指标。不过，目前国有企业负责人的考核指标体系中，尚没有很好体现履行战略使命优先的考核要求，跟“一利五率”紧密相关的财务指标，才是优先考虑的对象。

当前阶段，从党中央的改革部署到国务院国资委的工作安排，都是旨在通过深化国资国企改革，切实提升国有企业履行战略使命的能力。全面履行战略使命，放在了国资国企改革发展的最优先位置。当前及今后国资国企改革的出发点，应当是推动国有企业更好履行战略使命，并在此基础上提升核心竞争力，实现高质量发展。与之相对应，国有企业负责人考核的出发点，也应当是引导国有企业负责人带领国有企业更好履行战略使命。也就是说，国资监管机构要贯彻落实《决定》所作出的国资国企改革新部署，必须对国有企业负责人考核制度做出相应的调整完善。

首先，在考核导向上，必须从当前的财务考核为主转向战略使命优先；其次，在指标设计上，要显著增加履行战略使命方面的指标；最后，在考核管理上，要引进履行战略使命一票否决制。对那些不能带领国有企业有效履行战略使命的负责人，要查明原因，加强问责，要以考核和问责的双重压力，促使国有企业负责人带领国有企业充分、正确履行战略使命。

（作者系湖南汽车工程职业大学产教融合研究院执行副院长，中国企业联合会特约高级研究员）

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