再查地方隐性负债

文 | 财新记者 吴红毓然 于海荣 王晓霞 董兢

在最近一轮的防风险中，地方政府隐性负债是重点之一。

2016年四季度开始，中央对地方政府债务的管理逐步收紧，一系列政策相继出台：2016年11月14日，国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》（88号文）；作为落实措施，2016年12月财政部出台了《地方政府性债务风险分类处置指南》（152号文）；最新的动作是，5月3日财政部、发改委、司法部及“一行三会”六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文）。

此番对地方债管理持续收紧的背景是，新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）实施以来，尽管地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制，但一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，在融资平台受限之后，通过政府购买服务、政府与社会资本合作（PPP）、政府引导基金等方式隐性举债现象日益突出。

“风险已经呈蔓延态势。”一位接近财政部的人士对财新记者表示。

在前一轮的摸底中，有专业人士估算，截至2015年末，地方政府隐性债务余额接近35万亿元，而2015年经全国人大常委会批准的地方债务限额为16万亿元。尽管隐性债务没有统一的口径，但这一数字亦不容小觑。

这些迅速膨胀的地方政府表外债务，主要资金来源是银行表外理财，涉及数亿普通居民的财富。地方政府和银行两大主体在表外激进扩张，风险敞口尚未得知，但有着强烈的刚性兑付预期，亟待摸清底数、逐步引导回表。

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精彩内容节选：

50号文堵偏门

从内容上看，50号文用大量篇幅重申了此前若干文件中涉及融资平台、PPP、规范地方政府举债融资机制的内容。不过，50号文并未对政府购买服务做出明确限制，只是提出“推进政府购买服务公开”。据财新记者了解，下一步财政部可能单独发文，规范政府购买服务中的变相举债行为。

产业基金乱象

有真实需求的项目不实，从而变成政府变相融资，是产业基金的实质问题所在。“产业基金就是政府加杠杆，只不过政府出具的承诺函变成了回购函，从承诺隐性兜底变成了承诺回购，这不一回事吗？”一位股份银行风险部副总对财新记者说。

PPP隐忧

“PPP就是政府一头热，连银行都没什么兴趣参与。”前述青岛发改委人士说。可以看出，财力强的地方政府不太急于推广PPP，越是财力吃紧的地方越热衷于PPP，未来地方政府可承受能力存疑。

虚假政府购买服务泛滥

“目前市场的共识是，政府购买服务有扩大化和泛滥化的趋势，被地方政府和银行利用，将原制度本意购买的具体事务性服务，扩大到了基础设施服务等领域。”一位大行相关人士说。

亮剑违规担保

无论是传统的地方政府融资平台融资，还是新兴的产业基金、PPP、政府购买服务等举债方式，之所以能够大行其道，根本上是因为背后有地方政府的担保，形式多样，或显或隐。

谁是社会资本方

目前参与政府产业基金、PPP的社会资本方，仍以银行表外理财等资管产品为主，央企、国企等也是重要参与主体。更有甚者，“有地方融资平台到外地市场扮演社会资本，投入到更低一级的政府PPP项目中去。”一位东部某地级市城投平台总经理向财新记者透露。

业界的质疑是，这些能算真正的社会资本吗？

城投发债影响几何

“2017年城投债发行规模扩张或有限。”华泰证券宏观研究团队指出，主要有两点原因：一是城投债置换复杂、难度大，需要平衡多方利益关系；二是城投债正打破隐性担保、刚性兑付等遗留问题。

隐性负债为何屡禁不止

“难的不是融资平台转型，而是以前属于融资平台的任务，地方政府是不是不需要再承担了。”赵全厚认为，中国正处于城镇化快速成长期，投资建设任务重，需要从体制创新上来解决资金问题。

    产业基金亟待正本清源

文 |　财新记者 董兢 吴红毓然    

              
“政府产业基金乱象很多，现在已经到了正本清源的时候。”一位接近国家发改委的人士对财新记者表示。

“估计工作难度很大，因为各地不一定愿意把数字报上来，他怕你管它、规范它。”上述人士表示，由于地方政府、发改委、交通部门、财政部门、工信部门、科技部门等都可以设产业基金，目前没有一个部门能够掌握全国政府产业基金的全貌。

工人们在30 多米的高空作业。政府产业基金看上去热闹非凡，但目前各地基 金的总体落地率低。

蜂拥入场

“引导基金与国家区域规划、区域政策、产业政策、投资政策的对接不够。”上述接近国家发改委人士表示，“地方政府对引导基金的理解比较粗浅，可能是照搬国家政策。国家定了哪几个方向，地方就往哪几个方向投资，但这些方向不一定真的适合本地发展。”

落地难题

一位业内人士认为，引导基金落地率低，一是因为在经济增速下行的环境下，市场上缺少优质项目；二是因为地方政府“急着要把旗帜扯起来”，具体落地事宜尚未摆上议事日程。

如何兼顾政策性和市场化

接近发改委的人士看来，政府引导基金如何协调政策性和经济性，归根结底在于地方政府如何考核基金业绩。如果纯粹以商业性基金的要求，比如设定收益门槛，规定高于多少收益GP才能拿到管理费，引导基金的诉求就很难以实现。

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本文为2017年5月29日出版的《财新周刊》封面文章

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