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文章原载于《法律适用》2023年第6期，作者简介按刊发时的内容转载。
行政诉讼判决是行政诉讼程序终结的最后结果，是人民法院审理终结时对行政案件的实体问题所作的权威性判定，是法院行使裁判权最重要、最典型的形态，是人民法院司法判断权、对行政行为的合法性审查权以及对行政争议的解决权的体现。行政诉讼判决的适用与完善对于推动行政争议实质性解决，防止行政审判程序空转，践行能动司法，具有重要意义。为推进行政审判体系和审判能力现代化，本期专门就行政诉讼判决的适用与完善进行专题探讨，这既是最高人民法院2022年度司法研究重大课题“行政诉讼判决方式适用与完善研究”(ZGFYZDKT202217-02)的阶段性成果，也是大兴调查研究的重要举措，希望这些成果能为有关方面提供参考。
本文系最高人民法院
2022
年度司法研究重大课题“行政诉讼判决方式适用与完善研究”
(ZGFYZDKT202217-02)
的阶段性成果。
摘 要
房屋征收是城市更新的重要手段之一，因之产生的征收补偿争议也是人民法院行政诉讼重要案件类型之一。通过对该类案件的实证考察、个案分析、规范整理，其在判决方式的确定上存在行政法律规范与民事法律规范适用上的纠结，特定情形下对应判决方式缺失，具体判决方式缺乏区分及明确适用条件等问题。由此有必要在房屋征收补偿案件中建立行政、民事法律规范一体适用判决机制，准确把握裁驳与判驳司法界限，增设行政机关决定撤销房屋征收补偿协议的判决方式，明确变更判决在房屋征收补偿协议案件中的适用空间，有效界分履职判决与给付判决适用条件，同时审慎适用无效判决。
关键词
房屋征收补偿 判决方式 行政协议 整体检视 适用完善
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要实施城市更新行动，加强城镇老旧小区改造和社区建设，提高城市治理水平，推进以人为核心的新型城镇化。近年来，北京、上海、辽宁、深圳等地陆续出台了各自的城市更新条例，其中一个共性特征是：房屋征收均作为重要的城市更新方式之一加以规定。房屋征收关系社会公共利益，关乎人民群众重要切身利益，由此引发的征收补偿行政诉讼也一直系人民法院行政审判重要案件类型。最高人民法院先后发布了两批征收拆迁典型案例，两批行政协议典型案例，其中多有涉及房屋征收补偿案件。但该类案件涉及利益主体多元，情况复杂，矛盾突出，案件审理难度较大。尤其在判决方式的选择上，考量因素较多，法律规定有所不足，故需对其判决方式适用展开进一步讨论。
（一）整体情况：案件数量持续增加并高居不下
房屋征收补偿诉讼是法院行政审判重要案件类型，并占有较大比重。通过案例检索系统对
2015
—
2021
年各年度全国法院一审行政案件以及房屋征收补偿案件进行检索，
2015
年—
2021
年，全国法院房屋征收补偿一审案件数分别为
4437
件、
6709
件、
10581
件、
12519
件、
15127
件、
12382
件、
2187
件，分别占当年度全国法院一审行政案件的
3.5%
、
4.2%
、
5.7%
、
6.0%
、
6.6%
、
6.4%
、
5.8%
。需说明的是，因办案周期限制等原因，案件检索系统中的
2021
年及
2022
年的行政案件数据尚不完整，尤其
2022
年的案件数明显偏少，系统中检索到的该年度全国法院房屋征收补偿一审案件仅
255
件，同期全部一审案件也仅检索到
5848
件，故该年度数据目前缺乏司法统计意义。同时
,
为兼顾最新审判态势及后文对判决法律适用的分析，前述案例数据暂统计至
2021
年。排除数据不完整的年份，从前述案例数据分析可见：全国法院房屋征收补偿一审行政案件自
2015
年始总体呈现持续攀升态势，
2019
年达至顶峰，
2020
年有所回落，其在全国法院一审行政案件中的比例近年来稳定保持在
6%
左右。
同时，房屋征收补偿行政案件大体可分为两类，其一是房屋征收补偿决定案件，其二是房屋征收补偿协议案件。
2015-2021
年，全国法院涉房屋征收补偿一审案件共计
63942
件，其中房屋征收补偿决定案件共计
26265
件，其余为房屋征收补偿协议案件。
（二）裁判结果：实体判决率及原告胜诉率高
从裁判结果看，
2015-2021
年，全国法院房屋征收补偿一审案件共判决结案
38198
件，裁定结案
25254
件（其中裁定驳回起诉及不予受理计
15809
件），调解结案
324
件，其他方式结案的
166
件。房屋征收补偿案件的实体判决比例为
59.7%
。在实体判决案件中，原告胜诉（全部或部分支持原告诉讼请求）
17069
件，占全部房屋征收补偿一审案件的
26.7%
。
而通过检索，同期全国法院一审行政案件共
1138476
件，其中实体判决
461613
件，实体判决比例为
40.5%
。在判决结案的
461613
件案件中，原告胜诉（全部或部分支持原告诉讼请求）
155028
件，占全部一审案件的
13.6%
。
因此，相较于其他行政案件，法院对于房屋征收补偿诉讼起诉人保护力度大，进行实体审理、判决的比例高，而原告胜诉率也高于一般行政案件。
（三）法律适用：实体判决中所涉高频法条较集中
在全国法院房屋征收补偿案件一审判决结案的
38198
案件中，适用、援引的高频实体法条主要集中于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第
26
条、第
4
条、第
8
条、第
21
条、第
19
条、第
10
条、第
26
条第
1
款等。程序高频法条则主要集中于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第
69
条、第
74
条第
2
款第
1
项、第
12
条第
1
款第
11
项、第
70
条第
1
项、第
70
条第
3
项、第
46
条、第
75
条、第
74
条第
1
款第
1
项、第
72
条、第
78
条第
1
款、第
12
条、第
78
条、第
101
条、第
73
条、第
79
条、第
70
条等，其频次分别为
19086
、
5077
、
2444
、
2066
、
1495
、
1358
、
1340
、
1235
、
1199
、
1177
、
993
、
963
、
932
、
889
、
834
、
795
次；此外，程序高频法条还有《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第
56
条第
4
项，适用频次为
868
次。上述判决适用的条文被援引、适用次数均达
700
次以上，此数以下的未再列明。据此可见，除前述第
69
条、第
70
条等严格意义上的判决方式规定外，《行政诉讼法》第
12
条、第
46
条、第
101
条所涉受案范围、起诉期限、民诉规范适用条款也在发挥辅助判决作用。
（四）判决方式：行政判决为主并兼有民事判决
上文对全国法院征收补偿案件整体法律适用情况进行了呈现，为尽量准确反映该类案件判决方式，需要对样本案件裁判援引的判决条款进行更为精细、具体地统计。鉴于前述全部案例样本数量巨大，同时考虑到《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）的发布时间，为准确反映当下裁判条款适用情况，这里选取
2021
年度一审判决结案的
1136
件案件为样本。经过统计，具体判决条款分布情况如下。
《行政诉讼法》判决方式适用情况：第
69
条（驳回判决）共
521
次，第
74
条（确认违法判决）共
143
次，第
70
条（撤销判决）共
118
次，第
78
条（行政协议判决）共
71
次，第
72
条（履职判决）共
48
次，第
75
条（确认无效判决）共
38
次，第
73
条（给付判决）共
24
次，第
76
条（责令补救赔偿判决）共
6
次，第
77
条（变更判决）共
2
次。以上适用《行政诉讼法》判决方式规定次数合计
971
次。
《行政协议司法解释》适用情况：第
19
条（继续履行补救赔偿判决）共
43
次，第
12
条（确认无效判决）共
18
次，第
17
条（解除协议判决）共
7
次，第
14
条（撤销协议判决）共
4
次，第
16
条第
1
款（驳回补偿判决）共
4
次，第
16
条第
2
款（撤销行为判决）共
3
次，第
15
条第
2
款（补救赔偿判决）共
2
次，第
15
条第
1
款（返还补偿判决）共
1
次。以上适用《行政协议司法解释》判决方式规定次数合计
82
次。另外，还有案件判决适用了第
22
条，共
1
次，考虑到该条系诉讼类型转换条款，最终根据审理情况作出确认无效判决、赔偿判决或驳回判决，故未将之作为独立的判决方式。
民事法律规范适用情况如下：《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第
465
条共
12
次，第
502
条共
4
次，第
143
条、第
509
条均共
3
次，第
144
条、第
146
条、第
153
条、第
154
条、第
577
条均共
2
次，第
583
条共
1
次；《中华人民共和国合同法》第
8
条共
5
次，第
52
条、第
94
条均共
2
次，第
2
条第
1
款共
1
次；《中华人民共和国民法总则》第
144
条、第
171
条均共
1
次；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第
1
条共
9
次。以上适用民事法律规范判决的次数合计
54
次。
综上，通过不同角度的实证考察可见，房屋征收补偿类案件的实体判决比例较高，但仍有一部分案件被裁定驳回或不予受理；行政法律规范与民事法律规范均被广泛适用，但行政法律规范处于主体地位，民事法律规范起到补充作用；在具体判决方式上，不同判决方式均被适用，其中变更判决极少适用，但也零星出现了两次。
基于对房屋征收补偿案件的实证考察，展示了其整体裁判样态，也发现了该类案件裁判中的一些问题。房屋征收补偿一方面往往涉及人民群众重大切身利益，另一方面又系基于公共利益或经济社会发展而启动，一旦涉诉，该类案件的审理、判决考量因素与普通行政案件存在一定差异。因此，有必要对该类案件所涉判决方式进行更加系统地梳理，并剖析现有判决方式的不足。
房屋征收补偿案件系行政案件，其判决方式自然与现行《行政诉讼法》中的判决方式紧密关联。同时，其中的房屋征收补偿协议案件又属行政协议诉讼，也可依据《行政协议司法解释》的规定作出判决。
《行政诉讼法》中的判决方式，除赔偿、补偿等判决方式外，基础判决方式主要有驳回诉讼请求判决（第
69
条）、撤销判决（第
70
条）、确认违法判决（第
74
条）、确认无效判决（第
75
条）、履行判决（第
72
条）、给付判决（第
73
条）、变更判决（第
77
条）等七种。除此之外，对于行政协议案件，还存在特定的行政协议判决（第
78
条），即判决被告承担继续履行、采取补救措施或赔偿损失等责任或判决给予补偿。
《行政协议司法解释》中的判决方式，除了责令补救、返还、赔偿、补偿判决外，基础判决方式有以下几种。第一，确认无效判决。该解释第
12
条第
1
款、第
2
款规定实际系两类无效判决，即《行政诉讼法》规定的行政行为无效，以及民事法律规范中的协议无效。第二，撤销判决。该解释中的撤销判决，又分为两种。第一种是民事型撤销判决，即上文之撤销协议判决。《行政协议司法解释》第
14
条规定，行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形的，法院可依法判决撤销该协议。需要注意的是，该条所规定的撤销协议，与《行政诉讼法》第
70
条规定的行政行为撤销判决情形并不相同，该处的判决撤销协议基本属民事范畴的合同可撤销情形。第二种是行政型撤销判决，即上文之撤销行为判决。《行政协议司法解释》第
16
条第
2
款规定，行政机关变更、解除行政协议之行政行为存在《行政诉讼法》第
70
条规定之情形的，法院判决撤销或部分撤销。这里的撤销判决就是传统行政诉讼中的撤销判决。第三，驳回判决。《行政协议司法解释》第
16
条第
1
款中规定，行政协议履行中出现可能严重损害国家利益、社会公共利益情形，行政机关作出变更、解除的行政行为后被起诉，法院认为该行为合法的，判决驳回原告诉请。这种驳回判决与传统行政诉讼中的驳回判决大体一致。第四，解除协议判决。根据《行政协议司法解释》第
17
条规定，在原告请求解除行政协议时，法院审理认为解除行为符合约定或法定解除情形且不损害国家、社会和他人合法权益的，法院可判决解除该协议。第五，确认有效判决。《行政协议司法解释》第
12
条第
3
款规定，行政协议无效原因在一审法庭辩论终结前消除的，法院可确认行政协议有效。第六，确认未生效判决。《行政协议司法解释》第
13
条规定，法律、行政法规规定应经其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，法院应确认协议未生效。第七，行政协议判决。《行政协议司法解释》第
16
条第
3
款规定，变更、解除行政协议的行政行为违法的，法院可依据《行政诉讼法》第
78
条规定判决被告继续履行协议、采取补救措施，造成损失的，判决赔偿。该判决即前述行政诉讼中的行政协议判决。另第
19
条规定，被告未依法、依约履行协议的，法院同样可依据前述第
78
条规定作出判决。
两相对照，除行政协议判决以及赔偿、补偿等判决外，《行政诉讼法》规定的基础判决方式与《行政协议司法解释》中的基础判决方式存在一些共有的判决形式：驳回判决、撤销判决、无效判决。需要注意的是，撤销判决因其来源的不同又可区分为民事型撤销和行政型撤销两种；无效判决亦存在民事法律规范上的无效与行政法律规范上的无效。同时，《行政协议司法解释》还存在其特有的判决形式：解除协议判决、确认有效判决、确认未生效判决，这些判决是在《行政诉讼法》之外由最高人民法院司法解释根据司法实践需要增设的判决形式。这些异同，对于房屋征收补偿案件，尤其是征收补偿协议案件的处理，有重要影响。
此外，《行政协议司法解释》缺少确认违法判决的规定，在房屋征收补偿决定案件中，当然存在确认违法判决的适用空间，但在房屋征收补偿协议案件中，虽然无司法解释的规定，但在《行政诉讼法》判决方式框架内也应存在确认行政协议行为违法的法律空间与可能。如安吉展鹏金属精密铸造厂（以下简称“展鹏铸造厂”）诉浙江省湖州市安吉县人民政府（以下简称安吉县政府）行政协议案中，安吉县政府等设立的临港管委会与展鹏铸造厂签订了征收补偿协议，而临港管委会不具有独立担责能力，无权以自己名义对外实施行政行为，但协议系双方自愿达成且已实际履行完毕，未损害展鹏铸造厂合法补偿权益，法院遂判决确认安吉县政府等设立的临港管委会与展鹏铸造厂签订《企业搬迁补偿协议书》的行为违法。
（二）现有判决方式在处理房屋征收补偿案件中的局限性
第一，房屋征收补偿案件裁判规范适用问题。
对于判决方式的法律规范适用，主要涉及两个方面。首先，关于行政规范、民事规范优先性的问题。按照《行政协议司法解释》的规定，似是行政法律规范优先适用，但这种观点有待讨论。房屋征收补偿协议属行政协议，具有公法属性，但其也具有合同性，两者应有一定界分。尤其在单方变更、解除行政协议之外的其他协议履行、效力认定等诉讼中，虽然存在行政性审查要素，但其本源审查要素是民事法律规范中的合同关系。是否存在更优先适用的判决规范，仍是一个问题。其次，判决依据的范围是否局限于法律规范的问题。毫无疑问，对于普通行政案件而言，根据法律、法规，参照规章进行审理并作出裁判是基本法律适用原则，但在房屋征收补偿案件中，其往往更强调尊重当事人意愿，尤其在协议类案件中，行政机关和行政相对人的合意会对判决走向产生重大影响，其可否成为判决依据，也需要厘清。
第二，裁判思路问题。
房屋征收补偿协议案件兼具合同性和行政性，因此，民事裁判思路和行政裁判思路均对该类案件审理裁判发生作用，两种裁判思路如何协调，尚不明确。首先是传统行政诉讼裁判规则在房屋征收补偿协议案件中的不适应性。在对房屋征收补偿协议效力进行判断时，不应如一般行政诉讼举证规则要求行政机关对行政协议合法性承担举证责任，也不应以行政机关未提供充分证据证明协议合法性就断然否定房屋征收补偿协议的效力。在赵某某诉山东省济南市历城区人民政府不履行拆迁安置补偿协议案中，一审法院认为，历城区政府并未提供证据证明片区指挥部与赵某某订立的拆迁安置补偿协议具有合法依据，故双方订立协议的行为应当确认无效，遂判决确认涉案补偿协议无效并驳回原告的诉讼请求。二审法院认为，行政协议一经订立，具有公信力和既定力，在历城区政府无证据证明拆迁安置补偿协议存在重大且明显违法抑或依据合同法律规范应当认定为无效或可撤销的情形，应认定协议合法有效，历城区政府应当按照协议约定全面履行义务，遂判决撤销一审判决并责令历城区政府继续履行拆迁安置补偿协议。其次是当事人合意对房屋征收补偿案件产生重要影响。与上文提及的当事人合意是否可成为裁判依据一脉相承，当事人合意对于征收补偿案件判决存在一定影响。房屋征收补偿协议案件当然十分强调当事人之间的合意，而即使在征收补偿决定案件中，相较于普通行政案件，其也更强调尊重相对方的意思表示。如何刚诉淮安市淮阴区人民政府房屋征收补偿决定案中，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第
21
条第
1
款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。通过对在案证据的分析，可以认定何刚选择的补偿方式为产权调换
,
但被诉补偿决定确定的是货币补偿方式，侵害了何刚的补偿选择权。据此，法院作出撤销被诉补偿决定的判决。
第三，行政行为判决方式可否适用于房屋征收协议案件的争论。
这是一个关键问题，也是一个裁判理念问题。若能否严格、有效区分协议案件中的行政行为与合同关系，那么这个问题是容易解决的，也就是沿用《行政协议司法解释》所体现的两分法进行处理：行政行为适用传统行政诉讼裁判规则，合同关系则适用民事法律规范进行裁判。但问题在于，一是在行政协议及其案件中有效区分出哪些是行政行为之要素，哪些是合同关系之要素，客观上存在较大困难。二是行政协议毕竟与民事合同不同，且已经纳入行政诉讼受案范围，但即使在传统的合同关系范畴，是否就必然排斥传统行政诉讼判决方式的适用，这是存疑的。三是虽然《行政诉讼法》应一体适用于所有的行政案件中，但即使是立法者也意识到，对于行政协议案件，可以沿用现有行政诉讼审理程序规则，但其判决主要对是否履约进行认定，难以适用现有行政诉讼中的履行职责判决或撤销、变更判决，故增加了《行政诉讼法》第
78
条中的行政协议履行及补偿判决。对此，有专家就提出：行政协议案件是一种新类型案件，撤销判决、确认判决、驳回诉讼请求判决、变更判决等传统判决方式与行政协议案件不相适应。这也说明，既有的行政诉讼传统判决方式是否可以完全适用于征收补偿等行政协议案件中，确实是一个困扰。
第一，房屋征收补偿判决适用情形模糊。
这主要表现为行政机关撤销协议情形未规定。《行政协议司法解释》只对行政机关单方变更、解除协议情形作了规定，但单方解除与单方撤销不是一个概念，单方解除的前提是协议是依法成立有效的，因情势变更等原因，导致行政机关单方解除了协议；而单方撤销，则是协议存在合法性问题，行政机关单方撤销了协议。但在行政机关单方撤销协议时，其判决方式不明。如果视为一个单方行政行为，那么其应遵守基本的正当程序原则，撤销前要进行告知，并听取协议相对方的陈述、申辩，否则构成程序违法，应予判决撤销或者确认违法。如果突出协议的合同性，可民事上并不存在当事人撤销合同的概念，当事人可以请求人民法院或仲裁机构予以撤销，但无法自行撤销合同。审视目前的行政法律规范，尚缺乏对于该种情况的裁判规定。
第二，变更判决的适用争论。
对于协议案件能否适用变更判决，存在不同认识。司法解释中并无有关变更判决的规定，而《行政诉讼法》中，其第
77
条第
1
款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。对于房屋征收补偿等行政协议案件，其不属于行政处罚案件，那么就需要确定是否属于涉及对款额的确定、认定确有错误的案件。这里的“涉及对款额的确定、认定确有错误的”针对的是金钱处理，是对款额确认、认定有误的情况，似并无法直接涵射款额之外的确定、认定有误的情形。在房屋征收补偿协议案件中，对于协议所涉居住困难人口、安置人口、安置面积认定等，是否属于对款额确定、认定之范畴进而可作出变更判决的情形，需要进一步讨论。
第三，给付决与履行判决难以区分适用。
给付判决与履行判决是行政诉讼的两种基础判决方式，且给付判决系
2014
年《行政诉讼法》修改后新增的，但两者本身的实践边界并不清晰。如果认为传统行政行为诉讼判决方式可以适用于房屋征收补偿协议等案件中，那么前述问题的争议性依然存在。在信达海南公司诉琼山区政府不履行支付土地征收补偿款案中，二审法院判决琼山区政府于判决生效之日起
60
日内就涉案土地征收补偿事项作出处理，对此，最高人民法院在再审申请裁定书中指出，《行政诉讼法》第
73
条规定了给付判决的方式，对于金钱给付案件，人民法院应据此作出具有具体给付内容的实体判决，不能以履行判决替代给付判决。法院审理金钱给付案件，仅审查被告机关是否负有金钱给付义务，而不审查应给付的具体项目、数额，简单判决限期履行给付义务，违反了前述第
73
条给付判决的法定要求。该案也反映出征收补偿案件中履行判决与给付判决如何有效界分的问题。
第四，房屋征收补偿案件中无效判决适用难题。
首先，关于双重审查的问题。基于行政协议的合同性与行政性，对于房屋征收补偿协议案件，在判断协议是否存在无效情形时存在双重审查：既审查协议是否存在行政行为的无效，又审查协议是否存在民事合同上的无效。当然，这种双重审查不仅局限于房屋征收补偿协议类案件，在其他行政协议案件中也同样存在。如濮阳市华龙区华隆天然气有限公司因濮阳华润燃气有限公司诉河南省濮阳市城市管理局、河南省濮阳市人民政府确认行政协议无效再审案中，就是这种审查判断模式。该模式在一般行政案件中并不存在，客观上也增加了审查认定涉案房屋征收补偿协议是否无效的难度。其次，关于协议无效判决中行为违法程度的问题。行政诉讼中，根据行政行为违法程度不同，可作出撤销（部分撤销）或确认违法的判决，若存在行政行为不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形的，法院可依原告申请作出确认无效判决。但对于房屋征收补偿协议案件，其无效之判决存在更为复杂的三重考量。第一重是公共利益的考量，即使存在相关违法情形，但若不加区分、考量一律确认无效，反而很大可能会损害公共利益。第二重是行政及民事无效考量，既要考量行政行为无效的情形，又要考量民事合同无效的情形；第三重是民事合同案件裁判思路考量，即现今民事合同案件处理过程中，极为慎重认定合同无效，尽量维持或部分维持合同效力，以维护市场交易秩序。上述考虑，无疑为征收补偿协议案件中适用无效判决增加了困难。
无论基于司法实践总括性分析，还是基于实定法判决条文的整理，房屋征收补偿案件判决方式在行政法与民法框架内反复纠结，履责判决、给付判决、变更判决、无效判决等各具体判决形式的相互界分与适用空间尚有不明，相关裁判思路亦不清晰，上述问题亟需得到澄清和解决。
关于行政法律规范与民事法律规范适用优先性的问题，笔者认为，行政诉讼本身源于民事诉讼，两者在诉讼程序设计上并不存在本质区别。无论是既往行政诉讼制度未建立前民事诉讼规范中直接将行政诉讼囊括于内，还是现行《行政诉讼法》第
101
条规定相关诉讼程序可直接适用《民事诉讼法》的规定，都体现了两者的紧密联系和诉讼程序性质一致性。当然，行政诉讼制度建立后，构建起了独立诉讼程序制度，包括行政协议在内的各类行政案件，都从属其中，也要按照或必须先行按照行政法律规范进行审查。故整体而言，对于房屋征收补偿决定案件，其主要适用行政法律规范进行审查、判决，并无疑义。而对于房屋征收补偿协议案件，行政法律规范与民事法律规范应是一体、同时适用的关系，所谓行政法律规范优先适用之表述并不确切，应谓之一体适用。只是鉴于行政协议纳入行政诉讼受案范围，先行从行政法律规范进行审查、裁判而已。
关于协议内容是否构成判决的“法律”依据问题，即房屋征收补偿案件的司法裁判依据是什么？于一般行政诉讼案件而言，相关法律、法规、规章就是实体和程序判断的根据。但对于房屋征收补偿案件来说，除了行政程序法规范及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等实体法规范外，相应地块的征收补偿方案、征收补偿协议也应是案件的裁判依据。这是房屋征收补偿案件最重要的特点之一，甚至某种程度上，不违反法律强制性规定的相应地块的征收方案、政策比征收补偿法律规范更加重要。如在韩某某诉辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室不履行预征收行政协议案中，涉案预征收协议未约定补偿协议生效条件，但补偿方案对生效条件作出了明确规定，因此，法院认为该案房屋征收补偿实施方案明确该地段采取预征收的方式，以公告方式发布，对所有被征收人具有法律效力，并以未达到方案确定的签约比例为由驳回了原告诉讼请求。
