公益诉讼，看看国内顶尖专家怎么说

应松年教授（中国政法大学终身教授、博士生导师、中国行政法学研究会名誉会长）

新中国行政法的立法过程是一条创新之路，比如我们制定了世界上独一无二的行政许可法，从目前的行政诉讼法的立法趋势看，结合外国经验，我国行政诉讼法需要改变目前权利救济理念中只限于“主观诉讼”的取向，将“客观诉讼”纳入行政诉讼法，进而实现人民检察院提起公益诉讼在行政诉讼法中的引入，我是十分赞成行政公益诉讼制度建立的，而且多年前一直这样呼吁。

具体讲，行政公益诉讼试点中，由检察机关提起公益诉讼因而也就必然引入了诉前程序，这是很必要的，在有效解决问题，节约司法资源方面效果明显，一定要把试点的经验好好总结，在未来把它作为一项制度确定下来，这体现了司法权和行政权良好的互动和合作关系。检察院提起公益诉讼主要是为了鞭策行政机关更好地履行行政管理职能，而非越俎代庖，无论是环境污染问题，还是食药安全问题，要取得显著进步都仍需以行政机关为主，也只可能由行政机关来解决这些问题。诉前程序将起很好的作用。目前试点中出现的一些程序问题，法检系统应当通力合作，本着着眼检察机关宪法定位和遵循诉讼规律的原则，共同携手推动这一制度的建立，比如在双方司法解释的融贯一体。

刘莘教授（中国政法大学教授、博生生导师、中国行政法学研究会副会长）

检察机关提起公益诉讼试点一年多来，效果是明显的，凝聚了社会各界和检察机关的共识，大家越来越认识到检察机关在公益诉讼中的地位和作用。试点一方面为人民检察院提起公益诉讼制度的建立提供了基本模型，更为重要的是，试点显示出来人民检察院提起公益诉讼的价值并不仅仅在矛盾解决，最为重要的是它对行政机关起到了威慑作用，不能简单以案件数量多少来衡量这一制度的价值。

试点将于今年7月份结束，人民检察院提起公益诉讼制度的立法问题也应运而生。鉴于时间紧迫，应由全国人大常委会先行做出授权决定，以保这一制度不会戛然而止，然后进行相关立法。授权决定原则概括规定，以使检察机关提起公益诉讼的制度延续下去。立法从长远来看，应当跨越公法私法的鸿沟，宜制定单独的《公益诉讼法》，对公益诉讼全过程进行设计和规定。

李浩教授（南京师范大学法制中国研究院研究员，中国民事诉讼法学研究会常务副会长）

从民事诉讼法起草和修改历史看，人民检察院提起公益诉讼很早就是一个立法上的重要议题，民事诉讼法学界很多专家是支持检察机关提起公益诉讼的，由于种种历史原因，这个制度一直没有在民事诉讼法中规定。随着社会经济的发展，这一制度立法的重要性逐渐凸显，通过对试点情况的评估，显示出了检察院提起公益诉讼的良好效果，因此，当前的情况下，建立这一制度是有必要的。人民检察院无疑属于法律监督机关，但当检察机关提起民事公益诉讼时，作为当事人也是符合法律原理的，因为在不同的法律关系中，同一主体的地位、功能会有所不同，也就是说，要根据所处的具体法律关系来确定法律地位。下一步在构建制度的具体架构上，李浩教授认为要注意对检察机关的身份问题进行科学定位，民事诉讼当事人诉讼地位平等原则是否适用被告与检察机关的关系等，会影响到检察机关提起公益诉讼的具体程序设计，要认真思考，才能有利于这项制度的建立和发展。

肖建华教授（中国政法大学法学院教授、博士生导师）

人民检察院提起公益诉讼，是中央深改组的决定，是关于司法制度的一个创新。对于解决环境污染等社会问题，缓解或预防有关群体性冲突，促进行政机关矫正相关不作为或乱作为，有着重大的意义。检察机关提起公益诉讼，有民事公益诉讼或行政公益诉讼。 但是，因为我国检察机关有刑事诉讼的公诉程序的示范效应，还因为公益诉讼取证的特殊性，检察机关提起民事诉讼或行政诉讼，使得其诉讼程序设计与民事诉讼或行政诉讼有所不同。立法机关对公益诉讼制度的规定，只是对其不同于民事诉讼或行政诉讼的制度作出创新安排。

刘学在（武汉大学法学院教授，博士生导师）

首先，对于公益诉讼受案范围的规定当务之急是要界定公共利益的内涵，避免将涉及多数人利益但实为私益的案件作为公益诉讼案件处理。其次，应当处理好检察机关与行政机关的关系，切实落实诉前程序，避免检察机关越俎代庖。第三，要甄别目前最需要公益诉讼保护的领域，当前要把案件范围界定在环境保护、破坏生态的案件以及消费者权益保护的案件。《专家建议稿》的第七条第二项、第三项中“众多”后应增加“不特定的”表述，更准确地表明公益诉讼的内涵。第四，要注意区别公益诉讼和保护集体财产的诉讼之间的区别，不应当将保护集体财产的诉讼纳入公益诉讼范围。第五，参考大陆法系国家和地区的立法例，有必要在民事公益诉讼受案范围中增加人事诉讼的内容。

张建伟（天津大学中国绿色发展研究院副院长、教授）

通过对国外环境法发展历史的考察，检察机关在环境公益诉讼中扮演了十分重要的角色，然而统观我国民事诉讼、行政诉讼和相关环境法律的规定，可以看出我国并没有形成检察机关为主体的环境公益诉讼制度，总的来看，我支持人民检察院提起的公益诉讼制度。未来为了建立好这样的制度，其一是全国人大立法，从试点逐渐推广到全国；另外一个路径就是在条件成熟时修改相关的内容。我非常支持随着国家监察制度改革的推进，人民检察院在公益诉讼中发挥重要作用。公益诉讼法必须要修改完善，民事诉讼法、行政诉讼法和环境保护法单行在立法修订过程中都要进一步完善。

从德国的立法经验长远来看，有必要制订一个专门的环境诉讼法，立法的核心问题是检察机关和环保团体以及行政机关在提起公益诉讼的定位和区分。我非常支持迎松年教授的观点，即在环境公益诉讼法中，检察机关的重心应该在行政部分，发挥法律监督机关的作用，以公权力来监督公权力，督促行政机关积极履行环境保护的职责。

何卫东（上海社会科学院法学研究所环境资源法研究中心主任，副研究员）

以“环境、公益诉讼”为关键词在中国裁判文书网上进行检索，共发现了71件相关案例，对这些案例进行分析发现，行政公益诉讼在环境公益诉讼中扮演了更为重要的角色，人民检察院提起的公益诉讼对环境保护发挥了重要作用，同时诉前程序在环境公益诉讼案件中效果也十分明显。

陈晓景（河南财经政法大学民商法学院院长、教授）

从短期来看，检察机关提起公益诉讼的立法形式可由全国人大常委会授权进行，但我主张人大常委会的授权决定中仅规定原则性条款，具体实施办法仍然由最高人民检察院和最高人民法院分别作出。主要是考虑到环境行政公益诉讼在现实实践中具有复杂性。现实中一个环境要素一般有多部门协同管理，经常出现“九龙治水”现象；而且环境行政不作为的背后有时候也得到地方政府的授权和支持。为了真正有效保护环境，应将地方政府的规划和决策也纳入环境公益诉讼的受案范围。鉴于这些复杂问题需要在实践中进一步理清，人大常委会的授权决定中可仅规定原则性条款，过于细化的规定不利于应对复杂现实问题。从长远来看，主张制定专门的《公益诉讼法》，一方面是考虑到公益诉讼尤其是环境公益诉讼不同于其他一般诉讼，在侵害对象、起诉主体资格、适用程序等方面都具有特殊性；另一方面由于我国环境治理的复杂性和长期性，需要立法、执法、司法的协同努力，这也需要制定一套系统完善的环境公益诉讼程序规则将其连接起来，使环境治理真正走上法治化道路。另外，目前实践中已经进行的环境司法专门化也存在着程序失灵的问题。这些都需要专门的环境公益诉讼程序法进行保障。

胡卫列（国家检察官学院党委书记、教授）

我很早就关注和研究行政公益诉讼问题，现在很高兴看到公益诉讼有这样的发展态势。首先应该充分肯定，近两年来全国试点检察机关所做的公益诉讼试点，是非常有效的，为公益诉讼制度的构建作了有价值的探索。人民检察院提起行政公益诉讼，是法律监督职能的体现，对于推进法治政府建设，促进国家治理能力和治理方式现代化，全面推进依法治国都具有重要意义。值得注意的是，人民检察院提出行政公益诉讼具有双重作用，以环保领域为例，由人民检察院提起行政公益诉讼一方面实现了对行政机关的监督，另一方面通过督促行政机关积极行使环境保护的职能，也实现了对污染企业的治理，比一般的环境诉讼具有更大效能。课题组作了大量深入的研究，提出了很有价值的方案。我个人认为，目前最为适宜的办法是，通过全国人大常委会授权决定的方式进行立法。关于未来的立法，由于行政公益诉讼和民事公益诉讼存在的巨大不同，统一制订公益诉讼法可能会面临一些困难，可以采用在两大诉讼法中设立专章的形式进行，在民事诉讼法和行政诉讼法专章规定的同时，采用附属立法方式在专门的单行法律中进行规定以作为补充。

徐建波（《检察日报》社党委委员，人民检察杂志社社长）

检察机关公益诉讼的原点可以追溯到十八届四中全会的决定（《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》），通过研究文本，可以看到公益诉讼主要规定第四条司法职权的配置这一项，具体表述为“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”公益诉讼的内容并没有单独列出，而是在司法职权配置这一部分进行论述，也表明了这一问题在中央立法决策中的位置。

那么为什么在决定中提出公益诉讼，并且要检察机关提起公益诉讼，我认为主要以下三个原因：一是满足依法治国的需要。我国目前整体仍处于初级阶段，并且也正处于改革的攻坚期和深水区，改革过程中面对的很多问题，尤其是老大难问题，公地悲剧，都是非常棘手和困难的，需要一个强有力的机关来解决我国的环境问题、食品安全问题等。并且这也并非是单独一个机关的小问题，因此需要在立法层面进行解决；二是为了满足我国政府治理能力和智力水平提升的要求，通过公益诉讼的手段解决以往的社会问题恰恰是我国治理能力现代化的重要举措；三是对我国检察机关拓展新的业务领域的提示，引导检察机关逐渐进行职能重心的转变。

最后，我与其他专家的观点一致，我认为试点即将结束，检察机关提起公益诉讼的立法是必然选择。

张步洪（最高人民检察院司改办副厅级检察员，青海省人民检察院副检察长）

通过诉讼保护公益，或者说公益的司法保护，是法律平等原则的基本要求。过去二十多年来，一直有学者呼吁、研究建立公益诉讼制度。现在要建立一套公益诉讼制度，需要解决的问题远比理论上的设想复杂。关于检察机关提起公益诉讼的原则，我谈三个问题：一是程序的正当性与必要性相协调。诉讼程序应当用于解决需要通过正当程序做事实判断、法律判断、价值判断的复杂争议，显而易见的违法和错误正常情况下不应当通过诉讼方式来解决。损害公益和违法，二者之间存在区别，不能简单地划等号。如果简单地将督促纠正不能解决的问题都纳入到公益诉讼中，可能会造成诉讼资源的浪费；二是要坚持诉讼类型与法律责任相一致。严重损害公益的行为，不仅在行政法、民法上应当给予负面评价，在刑事法上也应当给予负面评价，切不可以民事的或者行政的公益诉讼替代刑事追究；三是检察机关起诉与公众参与相结合。公益诉讼归根到底是为了保护公共利益，公众是公共利益的享有者，也是最终判断者。一方面，检察机关提起公益诉讼不排除其他主体拥有提起公益诉讼的权能。另一方面，公众参与应当成为检察机关提起公益诉讼的直接推动力。

徐哲（河南省高级人民法院环境资源庭庭长）

检察机关提起公益诉讼，解决了公益诉讼中的四大难题：一是立案难问题，检察机关可以避免受行政机关的影响，较其他主体而言能够更加顺畅地提起公益诉讼；二是取证难问题，检察机关拥有法定证据调查权，尽快获取案件证据材料，解决取证难问题；三是鉴定难的问题，检察机关拥有精通诉讼业务的专业队伍，诉讼经验、鉴定办案经验丰富，能够解除制约公益诉讼发展的繁琐鉴定程序和高昂鉴定费用问题；四执行难问题，环境公益诉讼责任承担多为恢复生态，复植补绿，单凭法院执行的力量难以实现，检察机关作为法律监督机关，可以督促行政机关积极作为，协助法院裁判结果的执行。针对案件范围问题，应当把握四方面的关系，一是公益诉讼与私益诉讼的关系，公益诉讼必须涉及严重损害公共利益的行为，对于“严重损害或威胁环境公共利益的违法民事行为与行政行为”，检察机关必须提起公益诉讼；二是检察机关和社会组织起诉资格的关系，社会组织是公益诉讼的主力军，但检察机关在公益诉讼发展初期需扮演引导者的角色，尤其是在环境行政公益诉讼领域，现行法律未明确规定社会组织的原告资格，检察机关应承担更多的引导责任以促进社会组织成长。三是民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系，检察机关的功能定位应是督促行政机关及时纠正不作为，只能依申请提起民事公益诉讼，检察机关应积极采取措施避免公共利益遭受损害，以提起行政公益诉讼为宜；四是公益诉讼与刑事诉讼的衔接配合关系，建议检察机关优先对已刑事入罪或者正在刑事公诉过程中的案件提起公益诉讼，充分利用已经取得的证据。

杨淑雅（北京市门头沟区检察院检察长，全国检察业务专家）

从一年多来的试点工作体会看，人民检察院提起公益诉讼艰辛但初见成效。从试点现实情况来看，检察机关开展公益诉讼问题很多：一是公益诉讼的调查难度远远大于贪污渎职犯罪案件的调查难度，要给予检察机关一定的调查手段。二是缺乏刚性监督，诉前建议缺少必要的强制性措施。三是公益诉讼案件办理缺乏规范程序，案件类型新，界定范围、标准认识不统一，检察机关和法院办理、审理难度大，效率低。

对策建议：一是要确定检察机关的公诉人身份，不要简单的把检察院当成原告，因为检察院没有自己的利益，是代表国家提起诉讼，如果简单的把检察院来看成当事人，会严重制约检察机关监督职责的履行，这与检察机关代表国家参与诉讼的一贯定位不符。二是要尽快修改《人民检察院组织法》及相关法律法规。从长远来看，我们非常支持课题组的观点，在现在来讲，就是要有一个全面推开的授权决定，同时修改《人民检察院组织法》及相关法律法规，将来还是要单独制定《公益诉讼法》。立法界和法学界要充分考虑公益诉讼和私益诉讼的原则性不同。三是要建立程序性规定的保障，统一办案流程，确定标准、模式；适当扩大公益诉讼的受案范围，以侵害事实发生为标准，在立法中注意设置刚性措施，例如赋予检察机关对拒不配合调查的人员强制到案措施和国有资产保护类案件的查封、扣押、冻结等证据保全和财产保全措施等；要完善法院审查行政公益诉讼的流程，突破现有行政诉讼框架，实现诉讼效率和诉讼效果的平衡。四是检察机关要建立一支既有侦查能力又有庭审能力，同时具有深厚行政法理论研究功底的正规化、专业化、职业化办案队伍，完成十八届四中全会交给检察机关的新任务。

周伟（湖北省检察院行政诉讼监督处检察官） 

试点已经接近两年了，我们总结发现，人民检察院提起公益诉讼在维护国家利益、促进依法行政、积累制度经验等方面，具有积极意义。试点呈现出几个最主要问题：第一，诉讼定位是困扰检察机关公益诉讼的核心问题；第二，检察机关的调查权和权力保障问题，需要刚性手段保护；第三，检察机关提起公益诉讼的诉讼程序、执行程序，这些都涉及到检察院和法院的关系问题。

我们认为立法是很有必要性的。根据来自实践的情况，立法要注意以下问题：一是立法要契合宪法、组织法对检察机关的定位；二是立法要充分体现中央的决策；三是人大常委会的授权仅仅解决了权力来源的问题，具体问题需要在国家立法层面公开进行讨论；四是检察机关的调查取证缺乏刚性手段；五是最高法院和最高人民检察院对于公益诉讼中检察机关地位的规定仍然需要统一；六是注意公益诉讼试点与其他改革的衔接；七是检察机关提起公益诉讼对现有的诉讼制度是一种突破。

张娜（中国绿发会法律部律师）

从自己长期以来从事公益诉讼的经验出发，对人民检察院提起公益诉讼提出几点建议，一是人民检察院在诉讼中以公益诉讼人身份较好；二是应当适度扩大起诉标准，帮助社会组织更加积极地提起公益诉讼；三是可以建立共同原告制度，实现社会组织与检察机关的合作。由于有些环境公益诉讼诉讼标的非常大，涉及金额巨大，不仅对检察院提起的公益诉讼免收诉讼费，对社会组织公益诉讼的提起，也应该免交。

田凯（课题组组长、国家检察官学院河南分院教授）

作为唯一受到高检院委托的公益诉讼立法研究重大课题研究单位，我们感到非常荣幸。河南省检察机关从1997年就开始提起了全国检察机关提起公益诉讼第一案，我们学院从２００４年就开始关注研究公益诉讼，课题组经过一年多的研究，分头到北京，江苏和湖北等试点地区检察院实地调研，又经过十几次的集中讨论，咨询专家意见，我们认为：从1949年新中国建国以来，人民检察院提起公益诉讼就有立法，改革开放后立法出现了一个时期的中断。2015年7月全国人大授权检察机关提起公益诉讼试点后，试点效果是良好的，体现在：共识初步形成了，制度初步建立了、效果初步显现了、地位初步凸显了、问题初步解决了。基于试点的情况，课题组提出现实可行的方案是：建议全国人大常委会采用正式决定的形式，立法在全国检察机关推开提起公益诉讼。课题组提供了简洁版和具有十八条内容的详细版专家建议稿。课题组还提出长远的立法方案是：未来修改《行政诉讼法》，或者直接制定《公益诉讼法》。

在人民检察院提起公益诉讼的立法工作中应当处理好四方面的关系，一是大局与小节的关系，当前应当以建成人民检察院提起公益诉讼制度大局为重，抓住主要矛盾，法院和检察院不应该在小节上过于重视；二是远与近的关系，法检两院作为命运共同体，是长些司法的共同力量，从长远来看是携手合作的关系，在公益诉讼问题上更是如此；三是继承与发展的关系，尊重长久以来存在的法律习惯；四是监督者和诉讼者的关系，监督地位不影响公诉人的身份，法院不要担心，庭审中，检察官就是公诉人，监督者地位体现在庭审后，检察院在诉讼中一直是诉讼参与者的身份，与其他诉讼主体并不存在显著的区别，其抗诉权也是在诉讼结束后行使。

沈开举（郑州大学法学院常务副院长、博士生导师、中国行政法学研究会副会长）

从全国人大常委会公益诉讼试点授权决定的文本出发，与以往全国人大常委会的授权进行比较来看，其他一些试点决定上，都有试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。但是，授权人民检察院进行公益诉讼试点的决定，没有这样的表述。决定表述如下：“最高人民法院、最高人民检察院应当加强对试点工作的组织指导和监督检查。试点进行中,最高人民检察院应当就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律。”说明此次授权决定全国人大常委会在建立人民检察院提起公益诉讼制度问题上的坚定态度：公益诉讼制度一定要建立。

那么在这一基础上，需要解决的问题首先就是如何修改全国人大制定的基本法律，其次是如何度过从现在到未来正式立法的空窗期问题。当前采取授权决定的形式非常好，最高人民检察院一定要与与全国人大常委会进行沟通，期待由全国人大常委会作出人民检察院提起公益诉讼的全面授权决定，由最高法和最高检就具体问题制定相关司法解释。

张嘉军（课题组成员，郑州大学法学院教授、河南省特聘教授）

人民检察院提起公益诉讼具有必要性，这一点从人民检察院的自身定位以及人民检察院一年多来对公益诉讼的试点效果来看，已经得到很好的证明。我们课题组针对这一问题准备了两个专家建议稿，其中一个是简洁版的、一个是详细版。这两个专家建议稿，我个人认为无论采用那个，都符合中国的现实，都能取得很好的法律效果和社会效果。课题组查阅了大量公益诉讼案例以及国内外的立法例，深入研究发现，人民检察院提起公益诉讼与一般意义上的私益诉讼具有本质上的不同，检察院提起公益诉讼是立法上赋予这一代表国家利益的特殊主体提起的民事诉讼，正是因为立法上对这一特殊主体的特别授权才使得这一主体拥有了启动民事诉讼的特殊权力，为此检察机关可以在启动公益诉讼时拥有与一般私意诉讼的原告不同的诉讼权利甚至不同的程序设计和安排，诸如人民检察院可以拥有一定程度的调查取证权；可以不缴纳诉讼费用；甚至在称谓上也可以不同于原告，可以称为公诉人或公益诉讼人等等。尽管人民检察院具有特殊的身份，但是一旦其进入了诉讼程序依然需要遵循诉讼程序的基本要求和规律，在诉讼中也需要具有与被告平等的诉讼地位。申言之，人民检察院提起公益诉讼时，在遵循民事诉讼一般规律的前提下，可以享有与一般私益诉讼的原告不同的诉讼权利和程序安排。

王红建（课题组成员，郑州大学法学院副教授）

人民检察院提起公益诉讼在受案范围上，应当首先以“公共利益受损”为标准，凡是存在公共利益受到损害都应当可以提起公益诉讼。但是受案范围不可过广，应当有所限制，同时民事和行政应当有所区别；诉讼请求和起诉条件，由于民事诉讼法和行政诉讼法存在的不同，在这两方面也应当有所区别；起诉期限问题上，民事诉讼法并没有规定，而行政诉讼法规定为六个月，出于对于公共利益的保护，以及法律秩序的维护，同时考虑到诉前程序的设置，在草案中将起诉期限规定为两年；由于公益诉讼中同时也关涉到具体私人的利益因此应当允许私人可以直接依据公益诉讼结果请求赔偿；对于诉讼费用，由于检察机关提起公益诉讼是代表公共利益，行使公权力，因此不用支付诉讼费用，而不是免交。

文稿来源：河南检察职业学院

图片来源：王金亮

编        辑：张永纳   张泽群

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