eo记者 何诺书
编辑 姜黎
审核 冯洁
2024年4月，国家能源局发布《2023年法治政府建设年度报告》，提出推动能源法律制度体系建设。11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》），该法自2025年1月1日起施行。
除了推动《能源法》立法，《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）修订完善也是能源法律制度体系建设的重要工作之一。日前，《南方能源观察》（以下简称“eo”）对中国产业发展促进会副会长，国家能源局新能源和可再生能源司、核电司原副司长史立山进行了专访，与他探讨了《可再生能源法》修订的一系列相关问题。
eo：您是当年《可再生能源法》的编写起草成员之一。可否请您介绍一下《可再生能源法》出台的大背景和过程？制定专门的可再生能源法律具有怎样的必要性和必然性？
史立山：21世纪之初，欧美国家涌起发展可再生能源的热潮，在《京都议定书》签署的背景下，全球积极应对气候变化。该时期，中国新能源的装机容量小、成本高，2002—2003年，全国风电装机容量大概是40万千瓦；光伏甚至只有送电到乡的2万千瓦，成本在10万元/千瓦左右。2004年，首届国际可再生能源大会在德国波恩召开，产生了深远的影响，德国环境部相关人员建议中国利用其逐渐扩大的影响力举办一届可再生能源大会，并为此提供30万欧元资金支持。次年，第二届国际可再生能源大会就在北京人民大会堂召开了。可以说，那个时期，国际上可再生能源领域的交流和合作是非常活跃的。
当时，我在国家发展改革委能源局可再生能源和农村电力处担任处长。该处作为国家发展改革委的新能源主管部门，也在思考如何通过法律的手段推动新能源发展，并于2003年向国家发展改革委主管立法工作的法规司提出了立法申请。适逢人大环资委也在计划为可再生能源立法，就给我们发了委托函，成立了编写组。当时，涉及可再生能源的部门比较少，编写组成立之后，所有有关的部门都参与了进来，包括财政部、农业农村部、林业局等。为更好地了解国际上可再生能源的立法经验，我们组织了一批专家，包括清华大学、中国人民大学的一些法学教授，分批进行调研，主要前往欧洲、美国、澳大利亚等已为可再生能源立法的地区进行考察。考察回来后，环资委就组织了一次国际研讨会，与会专家、学者普遍认为，德国可再生能源法的固定电价加补贴机制可能比较适合我国的情况，将对可再生能源的发展产生较大的推动作用。最后，人大环资委决定以国家发展改革委起草的征求意见稿为基础，形成《可再生能源法》草案提请全国人大常委会审议，人大常委会在第二次审读时就通过了。整个过程由人大环资委主导，推进非常顺利。
应该说，《可再生能源法》的立法过程有其特殊情况。那个年代对可再生能源的了解非常有限，立法推进过程中很少人提出具体意见，但由于《京都议定书》签署和全球应对气候变化的大背景，国内在某种程度上也形成了共识，认为推动可再生能源发展是很有必要的。因此，这部法律得以顺利通过是有其特殊时代背景的。
eo：《可再生能源法》自2006年执行至今接近二十年，覆盖了中国可再生能源产业从高速发展到平价上网再到如今迈向高质量发展的新阶段，您认为这部法律在行业不同的发展阶段起到了怎样的作用？在当前的发展格局下，这部法律呈现出哪些问题？
史立山：《可再生能源法》中有很多原则性条款，坦率地说，其中某些条款对行业的推动作用并没有特别大，但“固定电价+费用分摊”这条实实在在地推动了行业发展。在该条款下，能源主管部门进行了一系列电价探索和发现工作，包括前期的风电特许权招标。在特许权招标过程中，能源部门规划项目场址，要求地方政府落实“三通一平”，企业自己核算投标电价。评标的标准主要有两项，一是风电设备的国产化率，二是价格。几轮特许权招标下来，陆上风电项目的电价水平可以框定在0.4—0.6元/千瓦时，价格司就是根据这几轮招标结果出台了四个区域的风电标杆电价。正是在“固定电价+费用分摊”这一条款下，我国风电开发实现了早期的价格发现和确认，充分调动了企业的积极性，也刺激了地方政府发展可再生能源的需求。此外，国内风电设备厂商也在这一时期快速成长，从一开始连法兰都造不出来，到后来持续迭代、推动成本下降，《可再生能源法》起到了基础性的、重要的推动作用。
而在当前的发展形势下，《可再生能源法》最大的问题在于，过去规定的一些条款现下已经没有实施条件了。在法律条款设计之初，大家都没有想到可再生能源能发展到现在这样的规模，在起步阶段，最重要的考量还是促进、鼓励可再生能源发展，吸引更多投资，因此，我们需要“全额收购”条款来保障可再生能源的消纳。但现在，全额收购已经实现不了了。
eo：不少专家学者认为应删除“全额收购”条款，在您看来，该条款应如何调整？
史立山：当前，可再生能源的发展环境已经完全变了，这个时代全额收购的概念已经不适用，事实上也确实无法执行了。过去，我们发展可再生能源的口号是“以规模化发展带动产业发展”，降成本、带动设备发展、培育产业，这些目标基本已经达到了。现在，可再生能源的价格已经足够便宜，但电力系统不能只看价格。需要正视的是，这么多年来，新能源始终还是“寄生”在传统能源之上，仍然需要依靠常规能源的各类“补偿”措施来维持安全稳定运行。但这样的调节是有极限的，现在风光装机容量已经超过12亿千瓦，每天的出力波动区间可能达到4亿—5亿千瓦。尤其是光伏发电，某些地区中午时段光伏电价会达到零电价或负电价。所以，现在新能源发展亟须改变开发利用的方式。未来，聚合是大方向。新能源或者要跟负荷匹配，或者加配储能，或者结合氢氨醇利用，甚至往替代交通燃料、化工原料的方向探索，加强跟其他能源形式的互动。
eo：当前《可再生能源法》的修订面临与碳交易、绿电交易等新机制的衔接，应如何考虑整体法律框架的重构？
史立山：我参加过《可再生能源法》修订的两次讨论，对这部法律如何改、大改还是小改，相关专家、人员仍在探讨。我个人认为，《可再生能源法》此次修订必须体现未来的发展趋势，分布式、微电网、制氢、储能，这些能代表未来发展趋势的新形态需要在法律条文中设计相关的支撑条款。更重要的是，市场化的机制也得在新版法典中得到体现和保障。如果只从当前的发展情况来看，很多新业态确实尚未成熟，但方向是有的。不一定要把具体的细节确定下来，比如，新能源配储比例之类的问题，但法律需要为构建这样一套系统提供支撑。
现在，我们已经不能简单地谈全额上网；未来，新能源发电可能用于制氢，可能是满足微电网需求，也可能是跟其他能源打捆上网，那整个系统得允许这些多元形态的聚合和联结，也要有法律和机制来支撑。以前，我们制定《可再生能源法》是以促进、鼓励可再生能源发展为主要目的，到了今天，我们修订《可再生能源法》，应该以推动能源转型为大方向，以推动新能源成为能源系统的主体为抓手，思考我们在制度、机制上应该做哪些完善。
eo：您认为《可再生能源法》修订应解决哪些问题？
史立山：我个人认为，《可再生能源法》可能没办法解决当前行业面临的全部问题，这毕竟是一部很专业的法律。它可以涉及跟可再生能源发展相关的技术路径、制度规定、管理形态等，但当前很多问题涉及跟其他能源、其他领域的衔接，这就需要更高层次的法律去支撑，如《能源法》。电力市场方面，我认为《可再生能源法》可以在市场化管理方面多着墨。
eo：2024年，新能源装机容量已经超过火电，您认为我们离新型电力系统还有多远？现阶段面临的最突出问题还有哪些？
史立山：我们说可再生能源将来要成为主体能源，但从现实情况来看，新能源还不能作为有效能源。目前，全国电力负荷大概是12亿千瓦，总装机容量超过30亿千瓦，但有大量的装机容量没有得到充分利用。新能源装机容量已经占到总装机容量的40%以上，但目前来看仍然很难满足用电需求。一年有8000多小时需要连续供电，而光伏年利用小时数只有1000多小时，风电是2000多小时。这些矛盾只能通过配备储能来解决，未来，可能建多少千瓦光伏容量就需要配备同等容量的储能，以解决其连续供电问题。
当然，有些区域还是有发展优势的，如沿海区域。现在沿海区域海上风电的利用小时数很高，有些项目利用小时数接近4000小时，这比水电利用小时都要高。沿海地区通过海上风电加上合理的核电开发，再配置一定比例的抽水蓄能，基本能达到常规能源的供应水平，这样的结构对现有电力系统的冲击也比较小。
eo：国家能源局提出，健全完善能源法治体系，您认为这对推动构建新型电力系统和新型能源体系具有怎样的意义？
史立山：十多年来，《可再生能源法》解决的是可再生能源制造业和成本问题，实际上并不涉及深层次的制度变革，现在总体回望，这个任务相对还是简单的，完成得也比较好，通过国家的补贴基金，行业一路走了过来。但当前，我们的目标是推动新能源成为主体能源，要解决储能、制氢的市场化应用问题，还要完成电力市场化改革，这些任务就涉及深层次的制度变革，特别是管理制度的变化。传统电力系统依靠强有力的调度中心来运行，但新型电力系统将趋向分散，允许更多的主体参与电力运行和管理，系统将变成一个开放的平台，每个企业、家庭、单位都有可能成为一个电厂。如果没有制度性的变革，这些设想都无法达成。
