重磅解读 | 北京首次针对乡村地区印发规划实施管理办法，助力首都乡村全面振兴

以新版北京城市总体规划为统领，北京市建立完善“三级三类”国土空间规划体系，现已全面迈入以乡镇国土空间规划和街区控制性详细规划双轮驱动、纵深推进总体规划落地实施的新发展阶段。近日，经北京市政府批复，北京市规划自然资源委印发《北京市乡镇国土空间规划实施管理办法（试行）》（以下简称《办法》），作为乡镇国土空间规划配套管理文件，实现了乡村地区规划编制和规划管理全覆盖，将有效提升规划对首都乡村振兴的服务保障能力，支撑各类项目实施落地，促进乡村地区实现高质量发展。

习近平总书记高度重视乡村振兴工作，强调“推进中国式现代化，必须加快推进乡村全面振兴”。自党的十八大以来，先后提出了生态文明建设、乡村全面振兴、城乡融合发展等战略部署。党的二十届三中全会强调“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”。2019年中央一号文件就明确提出“强化乡村规划引领，把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作，实现规划管理全覆盖”。历年中央一号文件都对规划服务保障乡村振兴提出了明确要求，今年的中央一号文件又提出“发挥县乡国土空间规划的空间统筹和要素保障作用，促进城乡产业发展、基础设施、公共服务一体化”的总体要求，为新时期增强规划引领效能，推动乡村全面振兴指明了方向。落实中央一号文件，自然资源部近年来也陆续出台了一系列规划和土地政策，在发挥县域统筹作用、提高村庄规划的实用性以及挖掘地域资源资产优势、突出乡村特色等方面，对各地规划实施管理工作给予了明确的指导。

2017年党中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总体规划》）明确提出“要加强城乡统筹，全面实现城乡规划、资源配置、基础设施、产业、公共服务、社会治理一体化”。为深入推进《总体规划》的实施，近期市委书记尹力明确提出“我市要在乡村振兴中走出一条农村规划新路”的要求，并强调要坚持走大城市带动大京郊、大京郊服务大城市的城乡融合发展之路，以“百千工程”作为乡村全面振兴重要抓手，加强规划统筹，着力提高规划设计水平，打造宜居宜业和美乡村，实现全市乡村由表及里、形神兼备的全面提升。

为更好落实党中央、国务院的决策部署、自然资源部政策要求和北京市委、市政府工作要求，在2017年党中央、国务院批复《总体规划》和市政府在2019年批复各区分区规划后，北京市即按照“三级三类”国土空间规划体系要求，在全国率先启动了乡镇规划的编制工作，将《总体规划》、分区规划确定的目标指标和底线约束要求进一步传导到了乡镇层面，搭建了以乡镇为基本单元的空间统筹平台。在编制过程中，市级各部门、各区及乡镇政府高度重视，每一个规划都经过了广泛调研、公众参与、专家会商等系统研究和科学谋划，形成一批引领乡镇发展的高质量规划成果。目前，全市120个乡镇国土空间规划已经全部编制完成，审查报批率已达到83%，乡镇规划已从规划编审阶段全面转入到规划实施管理阶段。

近日，经市政府批复，市规划自然资源委又印发了《办法》作为乡镇规划的配套管理文件，实现了乡村地区规划编制和规划管理全覆盖。该文件是北京市首次针对乡村地区印发的规划实施管理办法，是指导下阶段乡村地区规划有序实施的统领性文件。该文件的出台，将有效提升规划对首都乡村振兴的服务保障能力，支撑各类项目落地实施，促进乡村地区实现高质量发展。

北京市域总面积约1.64万平方公里，其中城镇地区约0.34万平方公里，共划分为1370余个街区，主要编制街区控制性详细规划；乡村地区约1.3万平方公里，包含120个乡镇，覆盖了2500多个村庄，主要编制乡镇规划。《办法》适用于乡镇规划所覆盖的区域，涵盖了平原多点地区、生态涵养区和通州区的乡镇地区。

从人口数量上看， 乡村地区呈现山区平原差异化特征。乡村地区常住人口约298万人，其中山区约124万人，平原地区约174万人。近些年，受区位条件、交通可达性、地区经济发展动能等因素的影响，山区呈现人口小幅下降、老龄化趋势加剧的新变化，平原地区则呈现城乡人口双向流动频繁、吸引部分新农人聚集、局部地区初显逆城镇化的新趋势。

从空间环境上看， 乡村地区生态优势明显。建设空间约910平方公里，约占区域总面积10%；其余90%均为非建设空间。这里分布着全市约97%的永久基本农田和94%的林地空间。近年来随着两轮百万亩造林、河湖治理、矿山修复等工作开展，生态环境建设取得显著成效，蓝绿空间持续拓展。

从资源禀赋上看， 乡村地区历史文化资源丰富。西山永定河、长城、大运河三条文化带贯穿乡村地区，坐落着全国历史文化名镇古北口镇，爨底下村等5个全国历史文化名村，以及柳林水村等45个国家级和市级传统村落，承载了北京“山水相依、刚柔并济”的自然文化资源和发展脉络。

从对标高质量发展上看， 乡村地区发展存在差异。有的乡村地区以产业发展带动乡村振兴，在推动城乡融合发展、特色发展、绿色发展等方面形成了示范效应。例如昌平区南口镇、平谷区马坊镇等新市镇及平原地区乡镇承接了中心城区各类适宜功能，具有较强的发展内生动力，通过培育特色主导产业，打造特色强镇，不断增强综合承载能力；门头沟区清水镇、延庆区井庄镇等山区乡镇依托生态涵养功能，大力发展乡村旅游、带动本地农民持续增收。大部分乡村地区也还存在着人口吸引力不强、经济发展内生动力不足、资源资产价值转化不充分、历史文化资源挖掘不深入、存量资源盘活利用比例不高等问题，还需要结合乡镇规划的编制与实施，需要各区、各乡镇在处理好安全韧性、生态保护与经济发展关系的基础上，积极探索走出一条各具特色的绿色发展之路。

乡村地区是统筹城乡融合发展和乡村全面振兴的主阵地，是探索“两山”理论转化的重要实践地，是守护首都生态安全的重要屏障，是承接中心城区适宜功能的重要腹地，也是彰显古都历史文脉的重要窗口。因此，规划建设好乡村地区对于扎实推进首都乡村全面振兴，发展新质生产力，构建城乡协同发展新格局，率先基本实现农业农村现代化具有重要意义。

为实现《总体规划》和分区规划在乡村地区的有效传导，乡村地区主要编制乡镇规划、乡镇集中建设区控 制性详细规划（以下简称乡镇集建区控规）、村庄规划、规划综合实施方案以及相关专项规划等，涵盖了国土空间规划体系中的总体规划、详细规划和专项规划三种类型。 规划以乡镇单元为空间统筹平台，进一步实现时间维度和空间维度的规划协同，纵向上，通过深化编制乡镇集建区控规、村庄规划、规划综合实施方案等，实现乡镇规划的不断深化、细化和优化；横向上，坚持“多规合一”，不断叠加各类专项规划，发挥乡镇规划在推进城乡融合、乡村振兴中的规划统筹引领作用。

乡村地区规划管理的总体原则： 要坚持城乡融合发展，加快实现农业农村现代化；坚持系统思维，统筹安全与发展；坚持农民主体地位，保障农民发展权益；坚持分类施策，统筹资源配置与要素保障。 乡村地区规划管理的总体思路： 通过增强规划引领效能、加强规划实施引导、强化政策路径保障、建立运行管控机制、强化实施监督评估等系列举措，市规划自然资源委系统构建了乡村地区“五个一”的规划管理制度体系，即一套规划、一个《办法》、一套规则政策、“一张图”系统、一个统筹协同平台，旨在更好支撑“百千工程”实施，更好引领宜居宜业和美乡村建设，为首都乡村振兴提供更高质量、更高品质、更具价值的空间供给和支撑保障。

乡镇规划属总体规划范畴，具有承上启下、覆盖乡镇全域的落地实施性特点，统筹指导乡镇建设以及自然资源保护、修复、开发和利用等工作。在规划编制中，乡镇规划要传导落实上位规划的目标指标和刚性管控要求，把握乡村地区发展演变新趋势，通过健全城乡体系、明确发展定位、框定安全底线、优化结构布局、统筹规模总量，实现以科学规划引领发展，筑牢乡村地区高质量发展的空间基础底盘，进一步激发乡村振兴内生动力。

一是健全城乡体系。 在全市城乡发展仍存在差异的背景下，需要通过完善区域协调发展、构建新型城乡关系，进一步促进资源和要素在城乡之间的合理配置和双向流动。《办法》提出，立足北京市平原地区和生态涵养区不同资源禀赋条件，创新完善中心城区—城市副中心—新城—镇—新型农村社区的现代城乡体系，充分发挥城镇与农村、平原与山区各自优势与作用，进一步促进各类资源要素在城镇与乡村地区合理配置和双向流动，形成以城带乡、城乡一体、协调发展的新型城乡关系。

二是明确发展定位。 在当前城乡融合发展不断推进、区域经济格局加速重构的新形势下，找准各乡镇发展定位，使乡镇在首都城乡发展大局中精准落子，是实现提升乡镇综合承载力和竞争力的关键所在。《办法》提出，要加强对乡镇和村庄的分区分类引导，按照新市镇与小城镇，新城内与新城外的平原和山区乡镇，以及不同类型的村庄，提出乡镇和村庄的规划实施引导要求。

三是框定安全底线。 严守底线是乡村地区可持续发展的重要前提，也是维护首都生态安全和社会稳定的必然要求。《办法》强调，要强化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界以及自然灾害风险防控线、历史文化保护线等底线管控，提出要加强防灾减灾和韧性评估，推动区域安全应急设施、“平急两用”公共基础设施和生命线廊道建设，提升乡村空间安全韧性。

四是优化结构布局。 乡村地区主要由以镇村为主的建设空间和以生态、农业为主的非建设空间组成。为进一步实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局，《办法》提出，要主动适应乡村地区人口演变规律，进一步科学布局生态、农业、城镇等功能空间，统筹优化镇村体系和设施布局，引导人口、产业向重点发展乡镇和村庄适度聚集，提高土地集约利用效率。

五是统筹规模总量。 乡村地区在实施过程中需要处理好减量、提质和增效之间的关系，切实探索一条减量背景下的高质量发展之路。《办法》强调，在“总体减量、有增有减，优化布局、集约高效，盘活存量、用好增量”的原则下，为远期发展预留机动指标和留白用地，各区可结合城镇化进程，统筹使用城乡建设用地和建筑规模指标，提升空间要素的供需适配性。

在乡镇规划实施中，通过推动乡村产业振兴，让乡村发展更有动力更有活力；通过因地制宜优化乡村空间，让乡村生活更加宜居更加和美；通过挖掘乡村资源资产价值，让乡村空间更有品质更有特色；通过强化乡村资产运营，让乡村资源资产持续保值持续增值，从而以有序实施支撑发展，高水平服务保障首都乡村振兴。《办法》提出，要加强产业发展、生态宜居、特色塑造、价值提升等方面的实施引导，充分体现“促进劲儿”和“乡村味儿”，实现“镇镇有特色，村村有亮点”。

一是推动产业发展。 产业振兴是乡村振兴的重中之重，是实际工作的切入点，也是实现城乡融合发展、推动农民增收致富的重要基础。《办法》强调，各区要立足乡村区位特征、资源禀赋、产业特色，充分发掘地域资源资产比较优势，在优先盘活闲置空间资源和低效集体建设用地的前提下，着力加强对农业新质生产力的空间供给，切实保障农村一二三产业融合发展用地的合理需求，以乡村产业发展推动乡村振兴，将更多产业增值收益留在农村、留给农民。一方面，建立健全促进耕地集中连片布局的动态优化机制，逐步将具备条件的永久基本农田全面建成高标准农田，合理有序引导土地经营权依法依规向农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场流转，发展多种形式的适度规模经营。另一方面，引导符合首都功能定位、适宜乡村发展的产业优先向乡镇集中建设区及村庄建设边界内布局，加强乡村旅游、休闲农业、文化体验、健康养老、电子商务等新业态用地保障，打造产业兴旺的共富乡村。探索村庄建设用地兼容和农业、生态空间复合利用，有序释放农村土地要素活力。

二是注重生态宜居。 随着人民对美好生活环境的需求日益提升，乡村地区需要拥有干净整洁的居住空间、便捷完善的公共服务和基础设施、优美宜人的生态景观环境。《办法》强调，各区要主动适应乡村生产生活方式现代化新要求，在统筹推动农业空间、生态空间和建设空间完善过程中，持续优化土地利用和功能布局，鼓励各区加强村民住宅建设用地、农村生产生活服务设施和公益事业等各项建设用地的统筹实施，优先保障乡村地区基础设施和公共服务设施建设。要以“微改造、巧更新、精提升”，有序推动农房改造和美丽庭院建设，推动村庄渐进式有机更新，促进农业绿色高效发展、乡村宜居宜业、农民增收致富。

三是突出特色塑造。 各具特色的自然资源和丰富多彩的民俗风情，是乡村地区有别于城市地区的独特魅力所在。《办法》强调，各区要深入挖掘自然资源特色和历史文化内涵，因地制宜开展乡村空间设计，加强乡村传统风貌保护，注重历史文化名镇名村、传统村落的保护与发展。保护好乡村地区山水格局及农田肌理，推动花园乡村建设，协调好城镇、村庄与周边景观资源的关系，形成有机交融的景观格局，塑造山清水秀生态美、具有地域特色的乡村风貌。

四是强化价值提升。 资源资产是乡村地区的核心竞争力所在，但部分乡村地区因缺乏系统管理和产品转化路径，资源资产价值未能得到充分挖掘。《办法》提出，各区要立足本地资源禀赋特点和资产关系，加强资源资产的塑造、分配、策划、运营和管理，提高土地利用效率和产出效率，积极探索生态产品价值的转化与实现路径，推动资源与人才、资金、技术、管理等现代要素相融合，将资源价值转化为发展优势，助推产村融合，助力资产价值提升，实现繁荣富裕。

为打通乡村地区各类建设项目的实施路径，《办法》提出，对于有助于推进首都乡村地区发展和乡村振兴的各类项目，要实现应保尽保。在符合《总体规划》、各区分区规划确定的刚性底线约束和空间管控要求前提下，适应当前乡村地区减量提质、绿色发展的新要求，按照乡镇集中建设区内、村庄建设边界内、村庄建设边界外等不同区域、不同场景，明确项目实施的规划路径，实现各类乡村建设项目应保尽保。

在乡镇集中建设区内，按需编制乡镇集建区控规。 深化主导功能、开发建设强度、风貌设计等规划引导要求，提升乡镇集中建设区的承载能力。《办法》明确，乡镇集建区控规经市政府批准后，作为各类建设项目核发规划许可的依据。

在村庄建设边界内，按需深化村庄规划。 落实2025年中央一号文件和自然资源部关于“村庄规划不需重复编制”的有关要求，鼓励各区结合乡镇规划进行评估套合和完善，确保村庄规划符合“三区三线”、自然灾害风险防控线、历史文化保护线等新的管控要求，通过评估套合用好既有村庄规划成果， 先解决村庄规划“有没有”的问题。

在此基础上，市规划自然资源委按照2025年中央一号文件中倡导的加强通则式管理的有关要求，鼓励各区结合实际需要进一步统筹研究制定村庄风貌特色、安全韧性、公共服务设施和交通市政基础设施等“通则式”规划管理规定，重点加强功能完善、结构优化、系统重塑、特色彰显、品质提升等方面的规划引导，统筹运用“村庄规划”和“通则管理”两种方式，对原有村庄规划进行优化完善和整体提升， 再逐步解决村庄规划“好不好”的问题。

对于确有需求的重点发展村庄，可采取单独编制或多村联编的方式，进一步按需深化编制村庄规划。《办法》明确，村庄规划经区政府批准后，作为农民住房类项目、村级公共公益类项目、乡村产业类项目核发规划许可的依据。

在村庄建设边界外，按需编制规划综合实施方案。 在严格落实耕地保护等底线约束前提下，探索规划“留白”机动指标实施保障机制。在优先确保集中聚集发展的前提下，对于确需在乡镇集中建设区和村庄建设边界外选址的零星文化旅游设施、邻避设施等项目，可编制规划综合实施方案，通过使用规划预留的机动指标予以保障。《办法》明确，规划综合实施方案经区政府批准后，作为项目核发规划许可的依据。

同时，鼓励各区以乡镇为单元，按需编制全域土地综合整治实施方案。加强各类空间的系统治理，稳步有序推进农用地集中连片、建设用地高效集聚、生态用地功能提升，优化乡村地区国土空间布局、改善生态环境和农民生产生活条件。

为进一步落实国家层面关于推进乡村全面振兴的新理念新要求，充分发挥“多规合一”改革优势，要持续加强规划和土地政策的融合创新，重点保障乡村地区新产业新业态的用地需求。《办法》鼓励各区加强政策赋能，在用好用足全域土地综合整治、集体经营性建设用地入市、“平急两用”公共基础设施建设、点状配套设施等政策基础上，可以结合自身实际创新规划实施政策，进一步通过制定区级政策、管理通则、实施细则等方式，加强时间维度的精准施策，不断为乡村发展提供更加有效的政策支撑。

一是全域土地综合整治。 按照自然资源部《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号），以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。

二是集体经营性建设用地入市。 按照自然资源部办公厅《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（自然资办函〔2023〕364号），推进大兴区、通州区试点，在符合规划和用途管制前提下，开展农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同价同权，有效激发农村资源要素活力。

三是“平急两用”公共基础设施建设。 结合国家层面相关指导意见和北京市平谷区的实践探索，各区可充分运用国家层面“平急两用”政策，结合实际在项目实施中嵌入“平急两用”功能，在应用场景等方面系统谋划、整体布局，提升应急响应能力和日常服务功能，统筹安全与发展，融入韧性城市体系。

四是点状配套设施。 按照市规划自然资源委等四部门《关于加强点状配套设施用地管理促进乡村振兴的指导意见（试行）》（京规自发〔2023〕168号），有效保障直接服务于农业生产、农业高科技、种业高科技、农村一二三产业融合发展的合理用地需求。

五是设施农业及林业用地政策。 根据北京市《关于加强和规范设施农业用地管理的通知》（京规自发〔2021〕62号）以及相关法律法规与政策标准，保障农业现代化发展的农业用地以及直接为林业生产经营服务的工程设施用地需求。

鼓励各区进一步研究探索城镇建设用地与村庄建设用地功能兼容、非建设空间复合利用以及村庄规划“通则式”管理等创新政策，不断提高各项政策的保障效能。市规划自然资源委也将充分发挥“多规合一”改革优势，会同各有关部门，进一步加强规划土地政策与财税、金融、投资等政策精准对接、协同发力，着力提升服务乡村振兴的规划保障和政策支撑能力。

在乡镇规划实施过程中，既要维护规划的严肃性和权威性，又要不断提升规划的科学性和对乡村地区经济社会发展需求的动态适应能力。《办法》建立了动态反馈机制，分情形对乡镇规划“一张图”进行更新维护，明确事权分工，不断提升规划动态适应能力。乡镇规划的运行管控机制以“有效衔接、多规协同、下放事权、简化提效”为原则，分为主动运行维护和规划修改，其中主动运行维护又划分为 “传导衔接”“深化落实”“勘误修正” 三种类型。同时，《办法》也明确了各种规划维护类型和规划修改的适用情形与程序要求。

关于传导衔接。《办法》明确，“传导”指将上位规划修改或运行维护成果及时“穿透式”传导到乡镇规划。“衔接”指将市政府批准后的各类专项规划、专项整治成果与乡镇规划进行动态衔接，经空间统筹和资源平衡后，纳入乡镇规划“一张图”。

关于深化落实。《办法》明确，乡镇集建区控规、村庄规划、规划综合实施方案、全域土地综合整治实施方案等可作为载体，对乡镇规划进行“深化落实”。特别指出的是，《办法》首次明确，将全域土地综合整治实施方案纳入可对乡镇规划进行“深化落实”的载体，对于深入实施“百千工程”、保障全域土地综合整治工作落地实施，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合具有重要意义。

关于勘误修正。《办法》将涉及公共公益类设施、非建设规划分区之间的用途转换等大部分维护情形充分向各区赋权，明确了各区可按照实事求是原则，在实施过程中对乡镇规划进行“勘误修正”。

关于规划修改。《办法》明确，乡镇规划的强制性内容，对乡镇规划强制性内容进行调整的，属于“规划修改”，要严格论证，按程序开展。

北京市深入贯彻落实国家层面关于构建全国国土空间规划“一张图”、动态监测规划实施的部署要求，逐步建立了“一张图”实施监督信息系统，运用信息化手段加强了规划实施的监测评估。《办法》明确，实施监督及评估反馈的保障制度，通过乡镇规划“一张图”实施监督信息系统和评估监测体系，确保上下位规划衔接一致，对乡镇规划实施过程中的新情况新问题进行反馈修正，对规划实施进展和成效进行分析研判，为乡镇规划实施管理和政策供给提供依据。

一方面，建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。 乡镇规划“一张图”是乡镇规划组织实施、运行维护、体检评估的数据底图，通过对乡镇规划运行维护及修改的各环节进行记录和监测，确保全过程可回溯、可查询，全面提升乡村地区治理能力和治理水平。 另一方面，建立乡镇规划评估指标体系。 各区要着力推进乡镇国土空间治理“数字化”转型，应用信息化手段重点针对土地集约高效、空间品质提升、绿色生态宜居等开展定期体检评估，有效支撑乡村地区规划实施管理。

《办法》强调， 要充分发挥农民主体作用，建立健全政府领导、市级统筹、区级主责、乡镇落实、村民和集体组织全程参与的规划实施保障机制。 各区政府、各有关部门要结合乡镇发展实际，健全规划实施管理机制，探索规划多元实施路径，抓好乡镇规划实施管理。各区要坚持“村地区管”，在乡镇规划基础上，按需深化编制村庄规划、乡镇集建区控规，不断提高乡村地区规划引领效能。各部门要积极研究支持乡村振兴的规划、土地、财政、金融、税收等方面的政策，持续加强规划对乡村振兴和乡村地区高质量发展的服务保障能力。市规划自然资源委要加强统筹协调，强化跟踪指导，做好体检评估，及时研究解决工作中遇到的问题，全面提高乡镇规划实施管理水平。

《办法》还提出，要加强乡镇责任规划师制度保障，鼓励责任规划师、建筑师、估价师、园艺师、农业技师等专业技术人员积极参与乡村建设与治理，结合“百千工程”做好示范引领，形成多方协同推动规划实施与乡村治理的新局面。

下一步，市规划自然资源委将进一步加强与各区、各部门的协同配合，结合当前新形势新要求，顺应乡村地区发展规律，立足首都城市战略定位，深化首都乡村地区规划改革，加强乡村规划实施统筹指导，确保中央对乡村振兴、城乡融合发展的系统部署在京华大地落地生根、开花结果，形成生动实践，努力在首都乡村振兴中走出一条乡村规划新路。

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