贺雪峰 | 基层乡村治理中的责任共同体——从 “上面千条线 ” 到 “上面千把刀 ”

作者简介

考核;部门利益;责任共同体;乡村治理

农村基层治理中一直有一个形象的比喻，就是“上面千条线、下面一根针”，意指乡村两级人员比较少，组织不完备，缺少业务功能科室，上级各个部门条线布置下来的工作集中到一起，变成乡村总任务。实际上，乡镇和村还是有所不同。乡镇是基层政权，还有站所办等行政和事业单位，而村一级往往只有几个村干部，且村干部往往也是不脱产的。上级布置下来的工作千头万绪，乡村两级组织不完备，人员少，资源也不足，面对千头万绪的上级工作安排应接不暇，忙乱不堪。

近年来又有两个比喻：“上面千把锤、下面一根钉”；“上面千把刀、下面一颗头”。前者强调上级用各种办法激励乡村积极扎实开展工作，后者强调通过问责等负激励强迫乡村完成上级安排下来的任务。

从“上面千条线”到“上面千把刀”，比较生动形象地刻画了改革开放以来中国乡村治理的处境。“上面千条线”是一种工作机制，是业务关系，是协商沟通相互合作的关系，是相对平等相互支持的关系。“上面千把刀”则是一种问责机制，是上下级关系，部门千把刀与乡村一颗头之间的关系是不平等的，是不可商量的，甚至是对抗性的关系。从“千条线”到“千把刀”，当前乡村治理机制已发生重大变化，不理解这种重大变化，我们就很难理解当前乡村治理陷入困境的原因。

一、分田到户以来的乡村治理

分田到户以来的乡村治理大致可以分为三个不同阶段，分别是分田到户至取消农业税的阶段、取消农业税至十八大前的阶段和十八大以来。

（一）分田到户以后至取消农业税前（1980－2006）

从分田到户到取消农业税前后长达20多年，乡村治理内部情况也有差异。

分田到户之初，农户生产积极性大幅度提升，农业生产力得到释放，农业增产，农民增收，人民公社时期修建了完备的农业基础设施，而国家只向农民收取比较少的农业税，农村呈现出欣欣向荣的景象。进入上个世纪九十年代，农业生产力释放完毕，粮价低迷，农业基础设施开始老化，农民负担开始加重。尤其是1994年分税制改革以后，乡镇企业也快速关停，中西部地区地方财政收入严重依赖农业税，农民负担越来越重，干群关系变得紧张。进入上个世纪末期，城市化加速，农民开始进城务工，农村经济进一步萧条；农业基础设施越来越衰败，为了建设农村基础设施，就需要从农民那里筹资筹劳；且地方政府往往也有很强的搞经济建设和投资基础设施的热情，集资摊派成为地方政府解决财政资源不足的主要手段；农民负担进一步变成村级债务，在世纪之交引发全社会关注的“三农”问题。于是，国家开始推进农村税费制度改革，并于2006年取消了农业税和专门面向农民的各种收费。

分田到户以后，农户有了经营自主权，除承担国家税费任务以外，还要承担“三提五统”等费用，所谓“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。从乡村治理角度来看，乡村治理工作主要有三项：一是收取税费，二是计划生育，三是冬修水利。税费包括农业税、三提五统、集资摊派和共同生产费。

在农民收入有限且农户分散经营的情况下，向农民收取税费是很困难的，计划生育工作也很难做。所以，当时有一种说法——收取税费和计划生育是天下第一难的两项工作。县政府对乡镇和村的考核首先就是完成税费任务和计划生育工作情况。乡镇和村向农民收取税费，就要面对面与农户打交道，就要解决农户生产生活中遇到的各种困难，其中最主要的困难是农业基础设施建设和农田水利维护，冬修水利也就几乎成为全国农村的固定项目。其他如纠纷调解等等也是乡村干部份内之事。

因为向分散农户收取税费不容易，县级对乡镇最主要的考核就是能否按时完成税费收取任务，乡镇也不直面农户而往往要经过村干部，村干部协税情况就成为乡镇考核村干部的主要指标。村干部不是脱产干部，只有很有限的误工补贴，他们生活在村庄熟人社会，农户不愿缴纳税费，村干部就没有协税积极性。没有村干部积极协税，乡镇完不成税费任务，县级考核就通不过。为调动村干部协税积极性，乡镇就允许村干部协税时加派，且越来越倾向让有能力收上税费的“狠人”当村干部，村级治理因此出现了由好人治村到“狠人”治村的转变。 乡镇通过“狠人”村干部向农户收取税费，“狠人”村干部借完成上级下达的税费任务公开谋取个人好处，乡村之间形成公开的利益共同体使乡村治理形势在短期内就恶化了。这正是进入上个世纪之交全国大多数农业型农村地区的状况。

向农户收取税费越困难，县级对乡镇的考核就越以能否按时完成任务为唯一标准，乡镇就越是倾向“狠人”当村干部。之前为农民提供服务的“七站八所”人员和乡镇干部，最主要的工作就是当包村干部，与村干部一起完成税费收取任务。到了冬季则分头组织农民兴修水利。包村干部同时也要承担各个条线向农村延伸的工作，比如计生、土地管理和农业技术服务等。

总之，取消农业税之前，乡镇最为重要的工作是向农户收取税费和完成计划生育工作。只要这两项工作完成得好，乡镇工作就可以顺利通过县级考核。其他七站八所业务工作也要服务于收粮派款和计划生育这一中心工作。此外的业务工作重要性比较低，部门条线工作只要过得去，不出大事，就没有问题。

（二）取消农业税后至十八大前（2006－2012）

2001年开始农村税费改革，2006年全国取消农业税，同时进行乡村体制配套改革，以适应农村税费改革后的农村形势。

取消农业税以后，乡镇向农户收取税费的任务就没有了，之前围绕收取税费而建立起来的乡村体制也必然要发生变化。全国农业型农村地区乡村体制改革的主要方向是减少乡村干部，合并乡镇机构。

不再向农民收取税费，乡村干部就变得多余，也就大幅度拆并乡村机构，减少乡村干部。同时，因为不再向农民收取税费，也不再要农民承担“两工”义务，之前维持农村基本生产生活秩序的基本公共品供给就成为了问题，最为典型和具有代表性的是以前依靠大中型水利设施进行的农田灌溉难以为继。收取农业税时期，乡村干部除了收取税费，往往也借收农业税向农户收取用于村庄公共品供给的各种费用，从而维护了农村基本生产生活秩序。取消农业税以后，不再收税，也不收费或无法收费，农村基本公共品供给就成为大问题。

过去对口上级政府各个业务部门的“七站八所”，乡村体制改革以后大为弱化，湖北省七站八所变成民办非企业，条线对农村的渗透下降，国家农村工作出现了一定程度的空窗期，有点无为而治的味道，也颇符合取消农业税后国家对农村“多予、少取、放活”的六字方针。

不再向农民收取税费，乡村干部减少，职能大幅度减弱，农村基本公共品供给成为问题，解决的办法就只能是国家向农村输入资源，通过项目制为农民提供基本公共品，这在一定程度上缓解了农村公共品供给的不足。

取消农业税前后，中国开始了快速城市化进程，取消农业税后的时期正是农民进城最为迅猛的时期。农户家庭开始形成“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式，农户家庭收入越来越依靠城市务工经商收入，农村劳动力大量流失，农村土地流转形成了以中农为典型的适度规模经营，之前以农业收入为主的村干部要么扩大经营规模成为中农，要么辞去村干部而进城务工。

总的来看，随着农业税的取消，乡村干部大幅度减少，且乡村干部似乎变得多余。乡村干部收入少，待遇低，没有什么事情做，似乎也做不了什么事情。即使国家通过项目输入农村的公共品，也大都是经由县局直接招标而不关乡村干部什么事情。之前紧张的干群关系缓解下来，结果是干群之间没有关系了，之前借收取农业税渗透进入乡村的各种服务与农村基本公共品供给大幅度减少，农户家庭收入越来越依靠进城务工，国家不得不通过向农村输入资源来提供农村基本公共品。这是一个巨变的时代，也是一个混乱却具有活力的时代。

（三）十八大以来（2012至今）

十八大以来，中央开始从严治党，强化纪检监督，出台“八项规定”，并开始“老虎苍蝇一起打”，农村基层治理进入新的阶段。

新阶段最重要的特征有二：一是大幅度增加了对农村的资源投入，二是加强了对国家资源投入的监管力度。同时，国家也试图通过自上而下的监督，治庸罚懒，以调动基层干事创业的积极性。

2015年以来，国家加大扶贫力度，开展精准扶贫实践，并在2020年彻底消灭了贫困，进入全面小康时代。与精准扶贫几乎同时，国家开始了土地督查、环保风暴、人居环境整治、安全生产检查、信访治理等等重点中心工作的推进。地方治理中普遍出现了多中心工作并存的局面，各个部门都通过条线向下级政府布置工作，任务重、要求高、检查多、问责严，并对各项工作都进行排名，排名靠后就进行通报，连续两次通报就会影响下级政府的绩效，甚至影响地方官员晋升。我们在东部地区一个乡镇调研时发现，该乡镇共有43个条线，每个条线都向村一级布置工作，都实行百分制，都进行工作排名，各个行政村就不得不想方设法提高本村在43个条线考核中的单项排名以及加权总排名。排名靠后的行政村年终绩效会大受影响，且如果连续两次排名靠后就要调整村干部班子。

特别值得讨论的是，上级政府部门（条线）对下级政府条线工作进行排名考核，以及各项中心工作排名考核，都会极大地调动地方政府和乡村两级投入资源完成工作，以防排名靠后。所有地方政府和乡村两级都不得不想方设法甚至不惜代价、不顾实际完成上级任务，就可能造成治理资源的过度投入。在上级中心工作很多，每个条线都强问责的压力下，地方政府和乡村两级奋力奔跑直至自己可以调用极限的资源。相对来讲，基层资源越少，也就越早耗尽治理资源，以及越是资源较少的同级政府会越早耗尽治理资源，从而从奋力奔跑的队伍中掉队。越来越多下级政府卷不动，当前强问责多中心工作的体制也就难以持续。

(四)三个时期的比较

三个时期最为重要的特征表现在四个关键方面：

一是有无中心工作，中心工作是多还是少；

二是考核方式是达标还是排名；

三是问责力度是大还是小；

四是基层治理资源是内生还是外来输入。

分田到户后至取消农业税前，基层治理处境为：单中心任务（收取农业税，计划生育），达标考核，问责力度大，以及国家不输入资源。取消农业税后到十八大前基层治理处境为：无中心任务，达标考核，问责力度小，以及国家输入资源。十八大以后基层治理的处境为：多中心任务，排名考核，问责力度大，以及国家输入资源多。

实际上，正是资源输入使得国家必须要保证资源落地的安全高效，也就带来国家监督随着资源下乡而下乡，从而带来了问责力度的加大。也因为国家资源输入多，有能力同时在各个方面进行建设，也就容易带来多中心任务的布置。为了搞好各项工作，一个办法就是通过排名充分调动地方政府积极性。地方政府积极性的过度调动必然造成地方治理的内卷，造成地方政府不惜代价、不顾实际投入资源竞争。地方治理资源过度消耗，最终难以持续。

二、上面千条线

每一级政府都会进行业务分工，从而形成分工负责的机制。中央政府设立各个职业部办委局，担负不同的政府职能，功能相近的政府职能部门又可能归口为一类，比如党群、教科文卫、工交、财贸、政法、农林等等。政府职能部门一般按对口原则，从中央到省再到市县，都设有对口部门，形成自上而下的工作条线。

从中央到县级对口设置的职能部门，到了乡镇就无法对口了，因为乡镇机构较少，人员有限，缺少决策重在执行。因此，乡镇一级即使设置了站所办中心等机构，也很少可以与县级职能部门一一对口，而往往是以一对多。

更重要的是，乡镇各个机构与人员往往是打通的，而非高度体制性的。上级部门条线安排下来的工作都要经过乡镇这个块块向下落地，乡镇这个块块就是针眼，上面各个职能部门条线工作只有穿过乡镇这个针眼，才能落地落实。

到了村一级，村干部是不脱产干部，且村干部人数很少，就更不可能一一对接从中央下来的条线工作，因此村也必定是一根针，上面下来的条线也要穿过村这个针眼才能落地落实。

我们可以将乡村作为一根针的整体来理解“上面千条线”与“下面一根针”的关系。

乡镇工作有个特点，就是“下去一笼统、上来再分工”，即乡镇干部无论是行政干部还是事业编制干部，以及无论是哪个站所的工作人员，在上级下达中心任务或地方出现紧急情况时，所有乡镇干部甚至村干部都会被紧急动员起来以应对中心任务或紧急情况。农村基层工作具有明显的季节性，乡村干部集中以应付中心工作，分散以发动村民群众，这是农村基层工作的重要特点。

上面任何一个部门条线安排下来的工作都可能通过乡村干部来落地落实。对于任何一个乡镇干部来讲，他们往往都同时担负两方面的工作：一是业务工作，这是主职，二是包村工作，既然包村，就要向上对接所有条线，向下动员所有群众。业务工作就是“上来再分工”，包村工作就是“下去一笼统”，乡镇乃至乡村干部通过这种相当灵活的机制，变成有能力应对上面千条线的一根有力量的“针”。

应该说，从中央到县级一直是有很多职能部门的，而乡镇虽然说是基层政权，实际上还远不是一级完备政府，而是通过灵活机制来应对上级职能部门工作的。所以，从分田到户至今，站在乡镇一级来看，都一直是“上面千条线，下面一根针”。

不过，不同时期，因为乡村治理所面临的处境不同，上面千条线对乡村的意义又相当不同。

荣敬本等人将中国政治体制（或行政体制）称为压力型体制，即上级政府向下级政府布置任务，并依据下级完成任务情况进行奖惩。问题在于，不同时期，上级政府对下级政府的要求是不同的，这与国家发展阶段以及国家与农民关系状况密切相关。

取消农业税前，中国正处在艰难的经济起飞前阶段，财政能力严重不足，分税制改革使得地方政府严重依赖农业税以及各种向农民的收费、集资、摊派。因此，地方政府对乡镇工作的核心要求是按时完成税费收取任务。乡村不能完成税费收取任务，政府运转无法保障，基本公共品难以提供，这是不可接受的。只要乡村能完成税费任务，其他工作差一点也可以接受。因此，县级政府各个部门或上面的千条线，到了乡镇就不是要增加乡镇负担，给乡镇更大压力，及消耗乡镇本来就不多的行政财政资源，而是要为乡镇排忧解难。乡镇和村干部要从农户那里收取税费，就必须要回应农户需求，如何维护农村基本生产生活秩序就是乡村干部无法回避的问题，乡村干部因此就有求于上级条线部门在资源、技术、信息、管理方面为乡村提供支持。

以此来看，“千条线”与“一根针”的关系是相对平等的，是相互支持的，是讨价还价的，是彼此理解的，甚至也是相互信任的。只要不是出现非常严重的大事故，“线”与“针”之间的关系都是良性的。即使“线”有权对“针”的工作进行评价，也是相对温和的达标及奖励先进，而不会进行末位淘汰和一票否决，因为末位淘汰和一票否决只能来自于上级党委政府的中心工作也就是完成税费任务的情况。部门可以奖励先进，不能随便对下级政府进行通报批评，问责处理末位淘汰和一票否决。

取消农业税后，国家不仅不再收取农业税费，而且开始向农村转移资源用于建设农村公共品，上级职能部门与乡镇之间的关系也随之发生变化，其中最重要的有两点：一是国家资源是通过部门条线转移进入农村的，在农村基层缺少资源的情况下，乡镇就会想方设法“跑部钱进”，有求于上级部门条线，以争取资源，条线重要性凸现。二是随着国家资源下乡，为防止资源浪费挪用，国家权力随之下乡，包括监督下乡、标准下乡、程序下乡和规范下乡。

相对来讲，在十八大之前，国家资源下乡力度有限，且主要是项目制下乡，而项目往往是通过上级职能部门直接实施，乡村干部只有配合权，“线”与“针”的关系就变得既比之前紧密（乡镇有求于上级职能部门），又仍然保持了过去相对平等、相互协商、共克时艰（即农村到处都需要投入资源进行基本建设）的关系。

十八大以后，上级职能部门与乡村关系发生巨变，核心是上面的“千条线”开始变成“千把刀”，部门条线业务指导变成了考核问责，几乎所有上级部门都向下级政府下任务，提要求，考核排名，问责，基层治理形势发生了巨变。过去部门工作是请求下级政府协调来做，现在是部门安排下级政府做工作。过去业务部门要主动与地方政府协调，现在地方政府要一切听从上级业务部门安排。

三、上面千把刀

十八大以来，基层治理背景发生了两个重大变化：一是国家向农村输入越来越多资源。最近几年，国家财政每年支农资金超过2万亿元，平均到每个农民高达数千元。二是国家显著增加了基层治理的规范性，提高了对基层治理的要求，并大大强化了问责力度。这两者又是相互联系的。

国家资源下乡，绝大部分是通过部门条线下乡的，每个部门条线资源下乡，就必须要对下乡资源的使用安全与效率负责。因此，资源下乡的过程一定同时是标准下乡、规则下乡和程序下乡的过程，也一定是检查监督下乡的过程。资源下乡大大加强了上级部门对下级政府的权力优势，之前的业务协商关系开始变成上下级关系。

国家资源大量投入乡村，也让国家希望借资源投入去完成一些历史性使命，最典型的是精准扶贫和人居环境整治，精准扶贫的目标是要让全国几千万贫困人口彻底摆脱贫困，中国从此全面建成小康社会。通过人居环境整治，历史性地改变中国农民千百年来面对的脏乱差的居住生活环境，等等。

扶贫工作是由国务院扶贫办牵头的，扶贫工作又纳入到全国最为重要的战略任务中，扶贫办因此就变得无比重要。之前只是扶贫办部门工作的精准扶贫成为地方政府的中心工作，中西部地区扶贫成为最为重要的工作。扶贫出现问题一票否决，严肃问责。

部门工作中心化，部门就变得更为重要。之前部门业务工作就变成各级地方政府的中心工作，各级地方政府就要成立高规格的领导小组，如扶贫工作领导小组，组长由各级党委书记兼任，之前主要做业务指导的部门也就变成领导小组办公室，负责制定目标、综合协调、检查督办。

部门工作中心化，部门变得重要，也就可以更好地实现部门利益。每个部门因此都有将部门工作中心化的诉求，也都希望借部门工作中心化来提高部门重要性，获得部门利益。结果就是中心工作泛化，各项工作都变成了类中心工作，都按中心工作对下级政府进行检查考核，排名问责。上级条线部门也就变成了对地方政府的“千把刀”了。

一旦纳入到地方政府中心工作，上级政府职能部门就有的是办法来向地方政府下任务、提要求，以及有的是办法让地方政府认真应对任务而不是应付任务。对于应付而不能完成好任务的地方政府，也有的是办法来问责。职能部门对地方政府的要求一定是顶格管理，不允许有任何瑕疵，这样既可以显示工作重要，又可以在万一出现问题时将责任推向地方政府而非职能部门指导不力。也就是说，纳入中心工作的上级职能部门本能倾向，一是对地方政府进行顶格管理，提最高要求，二是对地方政府工作进行严格监督，严肃问责。

如此一来，由职能部门发明出来的各种工作标准、工作规范和工作程序越来越多、越来越精细、越来越全面、越来越防小概率事件，同时也有越来越多检查监督问责技术发明出来并很快就会被其他职能部门学习。纳入中心工作的职能部门采取新技术，没有纳入中心工作的职能部门就会尝试借鉴。结果，在很短时间，上级每个职能部门的条线工作都像刀一样砍向地方和基层，地方和基层因此陷入巨大压力之下。

资源下乡带来职能部门权力下乡、监督下乡，带来中心工作和部门利益。而十八大以来，中央决定“从严治党”，极大地加强了工作问责力度。很多中心工作的政治性很强，即工作完成情况不仅仅是考评分数的问题，而且代表政治态度，因此就可以有纪委督办。部门工作中心化甚至政治化，就进一步向地方和基层施加了强大的必须无条件完成任务的压力。

当前，各个职能部门通过条线向地方和基层下达任务，提出要求，进行检查监督排名问责。大体上，每个条线尤其是中心工作都按以下流程：

按最高要求最全方案最细程序向地方政府提出要求，再按要求进行检查，对下级政府检查结果进行排名，排名靠前就予表彰，排名靠后轻则批评教育重则处分甚至撤职。地方政府工作中任何一个环节未能达到上级职能部门要求都可能被问责。越是政治化的中心工作，任务越重，检查越多，问责越严厉。

各个职能部门想方设法让部门工作中心化甚至政治化，以实现部门利益。无论是否实现了部门工作的中心化，各个职能部门都八仙过海，想方设法向下级政府安排任务，提出要求，进行检查排名，只要有可能就对下级政府问责。地方政府不得不忙于迎接上级职能部门组织的各种检查，不得不提心吊胆避免工作出现纰漏，以防考核排名靠后会被约谈，等等。

各个职能部门严要求高标准的任务，与地方政府有限行政财政资源形成矛盾，通过排名考核更是让地方政府无所适从。地方政府只可能优先完成上级所要求的问责急、力度大的政治性中心工作，也就总会有一些工作排名靠后，因此就会有职能部门通过分管领导或工作领导小组对排名靠后的地方政府进行通报，并约谈地方政府主要领导。实际上，地方政府某领域排名最后，除了资源不足、重视不够以外，也有可能是地方情况复杂，考核标准存在问题以及各种特殊原因造成的。不过，上级部门不会听从特殊性的解释，因为一旦允许特殊性，各个地方政府都会以特殊性作为搞不好工作的借口。

第一次被约谈只是警告，第二次被约谈可能就表明态度有问题，就可能要受到严厉处分了。因此，地方上有一种说法——“不会有第二次约谈”，意思是，地方政府必须要“不惜代价、不计成本、不顾实际”地完成上级职能部门的工作任务，并且排名还不能靠后。也就是说，一旦被约谈，地方政府就没有选择了，就只能将有限资源投入到工作任务中，至于这项工作是否符合当地实际需要，是否有益，是否值得，统统不再考虑。

越是不再有第二次约谈，就越是可能有更多治理资源消耗在当地不必要的部门工作上面，地方政府治理资源就越是难以应对上级职能部门的工作任务要求和监督排名考核，地方治理也就越无力自主去解决当地真正重要的地方实践问题。地方政府的治理变成应付上级职能部门工作任务要求而悬浮于地方实践和人民群众需要之上。

结果就是，在上级职能部门高强度的问责压力下，上级职能部门与地方政府之间的讨价还价、沟通空间丧失了，地方政府治理自主性消失了，来自人民群众的要求和地方实践需要无法纳入视野，地方治理变成了空转，白白消耗了地方治理资源。

四、责任共同体（避责共同体）

取消农业税前，中西部地区因为农民负担过重，农民普遍不愿意缴纳税费，而在分税制背景下，地方政府运转主要靠向农民收取税费，乡镇工作首先要保证能将税费收取上来。不能按时完成税费任务就会被上级一票否决，乡镇党委书记就要换人，就要让能完成税费任务的人来当乡镇党委书记。

在分田到户的背景下，乡镇不可能直面分散的千万家农户去收取税费，甚至无法完成税费任务的分摊工作。乡镇必须要借助村干部的协助才能完成税费收取任务，从而很容易在乡村之间形成强有力的庇护关系，乡村之间的这种庇护关系就是“乡村利益共同体”，正是因为存在这个“利益共同体”，群众反映村干部的问题总是不了了之，三农问题日益严峻。

当前时期，基层治理较之上个世纪末已发生天翻地覆的变化，其中最重要的就是国家不仅已取消农业税和专门面向农民收取的费用，而且持续高强度向农村输入资源。同时，国家过去对乡村治理的主要关切是能完成基本任务，维持基本秩序，现在则是希望借助强有力的国家资源输入，快速大幅度改变农村基本面貌，实现乡村振兴。国家在向农村输入资源的同时，也输入了规则，输入了要求，输入了监督检查，输入了问责。

大多数国家资源是通过部门条线下去的，部门条线借助资源输入向农村强有力地输入规则、要求、监督检查，以及问责。

在国家资源向农村高强度输入，同时规则和问责也随之输入农村的情况下，过去乡村治理只要完成中心任务（收取税费、计划生育），就没有问题，现在肯定是不行了。在上级严格的考核压力下，基层治理逻辑发生了巨大变化，即基层治理的主要工作就是按上级各个部门条线要求完成任务。

完成上级任务情况好坏会影响政绩评价，一个总是有能力创造性完成上级安排任务的下级政府，在每次上级部门考核中排名靠前，这个下级政府在同级政府中就显得鹤立鸡群，就会受到表彰，党政领导人就有更大可能获得晋升。而如果下级政府经常在上级考核中排名靠后甚至不合格，这个下级政府的党政负责人就会受到上级批评问责，就更难获得晋升。

当然，决定地方政府党政负责人能否晋升的原因比较复杂，并不只是由考核排名靠前就可以决定。不过，经常在上级部门考核中排名靠后的地方党政负责人更难晋升，一旦受到处分，就更加没有了晋升机会，却是相当确定的。

在上级部门考核不严格，任务要求不是太高且只是达标考核的情况下，下级政府认真应对上级部门安排的任务，完成达标任务应该是不难的；一旦上级部门下达任务要求高，考核严，地方政府完成任务就会比较吃力；如果上级各个部门都积极向地方政府下达任务，且要求高考核严，地方政府就会应接不暇，大量行政财政资源都耗到完成上级任务中去了。更为严重的是，如果上级部门安排任务，并对地方政府完成任务情况进行排名，就总是会有排名靠前的地方政府和排名靠后的地方政府。考核严，排名靠后，轻则受到批评，重则受到处分。为了不受到处分，尤其是为了不第二次排名倒数，地方政府就一定会集中行政财政资源来完成排名靠后的部门任务，以排到前面去，排名靠后的地方政府集中资源以排名靠前，就会刺激其他同级地方政府在部门工作中投入更多资源。这个排名的部门工作受到下级各个地方政府的高度重视，部门也因此变得更加重要。

排名可以快速提高下级政府对部门工作的重视，可以提高部门重要性，排名因此就成为各个部门做好工作的关键，成为各个部门考核下级政府的基本方法。

在一个又一个上级部门的排名考核中，地方政府就不得不将有限行政财政资源用于应对上级部门的各种考核，直至有地方政府率先将资源耗竭。

上级部门对地方政府的考核，除常规工作以外，还有创建加分，比如获得高级别的表彰，被党报报道等等。如果可以创造出地方经验，受到中央肯定并推广到全国，那一定会加很多的分。

地方政府在常规工作的竞争中，为了防止排名靠后，在资源耗竭前，都会竭尽全力争取常规工作中的每一个得分，结果就是很多部门的常规工作得分都接近满分，这个时候有没有创新创建加分就变得极为关键。刚开始，创新创建是为了争第一，接下来其他同级地方政府都有了创新创建，不创新创建的地方政府就肯定排到最后。各级地方政府在各个部门条线都要进行创新创建，为了获得上级肯定，这些创新创建就一定要迎合上级口味，将地方做法包装，搞假把式，将假的说成真的，将虚的说成实的，将想法说成做法，而难能真正面对地方实践，将解决地方实践中的问题作为工作重点，由此造成了全国普遍的“脱实向虚”的创新创建工作。这不仅耗费了大量地方行政财政资源，而且被当作经验推广到其他方面，造成更大范围的谬误。

国家资源下乡带来规则下乡，检查下乡，问责下乡，中央各个涉农部门布置下来的工作要在农村基层落地，中央部委不可能到每个村庄去进行检查，而只可能抽查，或请第三方评估（也是抽查），或交叉评估（推磨检查），也包括暗访，媒体报道，“四不两直”。从中央部委来看，基层出现的问题就是省级政府工作没有做好，因此就要通报约谈省级政府。省级政府为了防止部门工作排名靠后，就要在中央抽查前先对全省进行抽查，同样市对县，县对乡镇，以及乡镇对村，都要先进行一轮或几轮的抽查甚至普查，上级政府照例要对部门工作排名靠后的下级政府进行约谈通报甚至处分问责。