我国金融监管体系40年：历程、经验与展望

国宏高端智库 · 公众号 · · 2018-07-31 17:27

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改革开放以来我国金融监管体系建设历程

改革开放40年来，我国金融监管体系建设呈现出明显的渐进性和阶段性特征。纵观我国金融监管体系的建设历程，大体可划分为三个阶段。

统一监管体系的形成与发展（1978-1992年）

改革开放初，金融监管体系建设主要围绕专业银行和中央银行进行。1979年，为推动经济体制改革，加快市场化建设步伐，农业银行、中国银行、建设银行和工商银行相继从人民银行分离出来，成立专业银行。同时，非银行金融机构也快速发展。金融业务的日益增长和金融机构的持续增加，迫切需要成立一个能够统一监管和综合协调金融业的职能部门。1984年，人民银行开始专门履行中央银行职能，制定和实施全国宏观金融政策，控制信贷总量和调节货币资金，不再办理企业和私人信贷业务。

1984年，“拨改贷”改革深入推进。此后，国有企业生产经营资金来源不再依赖财政拨款，转而寻求银行贷款，这在一定程度上加速了股份制银行金融试点的改革。同时，保险公司、证券公司等非银行金融机构不断涌现，资本市场上开始发行股票和债券，金融监管相关规章制度开始建立和完善。1986年，国务院颁布《银行管理暂行条例》，明确了人民银行作为金融监管者的法律地位。人民银行不仅负责货币政策的制定，同时还需对银行业、保险业、证券业和信托业的业务活动进行监督和管理，事实上形成了以人民银行为唯一监管者的统一监管体系，标志着适应改革开放要求的金融监管体系初步形成。

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这一阶段，金融监管体系建设与经济体制改革紧密联系在一起，由作为唯一监管者的人民银行，依据规章制度和行政手段，对银行、保险、股票、债券、信托等业务活动进行监管，以维护金融体系安全和金融机构稳健运行。

分业监管体系的形成与发展（1993-2016年）

20世纪90年代，金融体系格局发生重大转变，资本市场发展驶入快车道。1992年，国务院证券委员会和证券监督管理委员会成立，人民银行正式将证券期货市场的监管权移交，标志着金融监管体系开始由统一走向分业。

为贯彻党的十四届三中全会决定，更好发挥金融在国民经济中宏观调控和优化资源配置的作用，1993年底国务院颁布了《国务院关于金融体制改革的决定》（以下简称“《决定》”）。《决定》指出，保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营，要求相关职能部门抓紧拟订金融监管法律草案。

在经历一轮快速发展后，我国金融体系内部风险因素有所积累，且时逢亚洲金融危机，金融监管格外受到重视。1998年，国务院证券委员会和证券监督管理委员会合并，成立新的证券监督管理委员会（以下简称“证监会”），统一监管全国证券和期货经营机构。同年，保险监督管理委员会（以下简称“保监会”）成立，统一监管保险经营机构。2003年，银行监督管理委员会（以下简称“银监会”）成立。

2004年以来，我国金融分业监管体系不断完善。各监管机构专业监管能力不断提升，金融监管法律体系不断完善，分业监管协调机制开始建立，国际监管合作机制逐步加强。特别是在2008年国际金融危机以来，我国金融监管体系掀起了一轮改革浪潮，不仅构建了逆周期调节的宏观审慎监管框架，而且也强化了人民银行对系统性金融风险的管理职能，同时对系统重要性金融机构的监管和对金融消费者权益的保护也逐步加强。

这一阶段，金融监管体系由统一监管走向分业监管，形成以人民银行、银监会、证监会、保监会“一行三会”为主导的监管格局。人民银行的主要职责是对货币市场、信托机构、反洗钱等方面进行金融监管，“三会”的主要职责则是制定监管部门规章和规范性文件，并通过业务审查、现场检查等方式对相应行业进行审慎监管。

综合监管体系的形成与发展（2017年至今）

为切实强化金融监管，提高防范化解金融风险能力，2017年第五次全国金融工作会议提出设立金融稳定和发展委员会（以下简称“金稳委”），同年11月党中央、国务院同意批准金稳委成立。作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，金稳委的成立可以说是拉开了新时代金融体系改革的大幕。

2018年3月，为深化金融体制改革、顺应综合经营趋势、落实功能监管和加强综合监管，《深化党和国家机构改革方案》将银监会和保监会合并，组建中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”）。值得注意的是，这是继金稳委之后，我国金融监管体系的又一重大变革。

银保监会的正式成立，进一步健全了我国金融监管体系，意味着我国金融监管体系进入了金稳委、人民银行、银保监会和证监会“一委一行两会”为主导的新时代，综合监管步伐已正式迈开。

综上所述，经过40年的发展历程，我国金融监管体系日臻完善，组织体系架构更趋合理，监管规则逐步健全，监管决策机制更加高效，监管方式方法更加科学合理，为金融安全的稳定和社会经济的发展提供了重要支撑。

我国金融监管体系建设的基本经验

经历40年的波澜壮阔历程，我国金融监管体系建设积累了大量宝贵经验，为进一步完善市场体系建设提供了有益借鉴。

始终坚持解放思想，不断进行理论创新

我国金融监管体系的建设历程，就是坚持不断解放思想，不断冲破传统观念束缚的过程。金融监管体系建设的每个阶段，都有理论上的重要突破。每一次理论突破都深化了对金融监管体系建设的认识，理论突破又带动了金融制度创新，进而不断推动金融监管体系建设向前迈进。改革开放以来，党中央和国务院倾注大量心血，研究制定金融监管领域重大决策和改革措施。1993年，为落实党的十四大确定的深化经济体制改革、建立社会主义市场经济新体制目标，国务院颁布《国务院关于金融体制改革的决定》，这一决定为我国金融分业监管体系和金融依法监管进程指明了方向。2018年，为进一步落实党的十九大对金融工作提出的新要求，党中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将银监会和保监会合并，组建银保监会，这意味着我国新一轮金融体制改革大幕正式拉开，金融监管模式正式由分业监管向综合监管转变。

始终坚持立足国情，一切从实际出发

40年金融监管体系建设历程表明，我们始终坚持在借鉴成熟市场经济体经验基础上，从我国社会主义初级阶段这个现实出发，立足于建立有中国特色的金融市场监管体系，不唯书、不崇外、只唯实。回顾历史，我国金融监管体制变革都是伴随着深化经济金融体制改革而进行的，从人民银行“大一统”的监管模式，到扁平化的“一行三会”分业监管模式，再到现行的“一委一行两会”综合监管模式，背后无不体现出金融监管体系对于国情的主动适应和动态调整，无不带有浓厚的中国特色。

始终坚持循序渐进，不断健全体系建设

40年金融监管体系建设实践表明，我国金融监管体系变革是渐进式的、分阶段的。作为全世界最大的发展中国家，二元经济结构特征突出，区域、城乡之间经济发展不平衡和不充分。金融体制改革是一场深刻的制度变革，涉及到重大利益关系调整，加之金融科技日新月异，同时社会发展进入关键转型期，因此我国金融监管体系建设注定要采取既积极又稳妥的方式推进。40年金融监管体系的效果表明，这种循序渐进式改革是非常成功的，一方面金融监管体系的框架、方式、手段、工具等核心要素组件不断健全完善；另一方面这种金融监管体系又能有效防控化解系统性金融风险的发生。

始终坚持党的领导，正确处理监管和创新关系

金融监管体系建设关系到国家、企业、人民群众的切身利益，必须坚持党的领导，坚持社会主义方向。特别是在当前经济金融体制改革进入攻坚克难阶段，人民群众对美好生活向往提出了更高要求时期，加强党的统一领导，加强统筹协调显得尤为重要。同时，鼓励金融创新与加强金融监管存在一定矛盾，创新不一定都是好的，也有缺陷，创新过度可能会带来监管套利和监管真空问题。为此，正确处理金融监管和金融创新两者间的关系，兼顾安全和效率平衡是非常有必要的。当前，我国金融监管日渐趋严，不是因为我国不鼓励金融创新，而是因为当前创新良莠不齐，容易造成金融市场乱象丛生，催生系统性金融风险。这种创新不利于供给侧结构性改革顺利推进，甚至有些严重影响到实体经济的健康发展。当前，金融严格监管目标就是要求金融回归服务实体经济的本源。