2025年1月22日，自然资源部、财政部、中国人民银行、国家金融监督管理总局联合印发《土地储备管理办法》。此次四部委发布土地储备新规，立足工作实践和新发展目标，对土地储备工作有关条款做了精确修订，显著影响2025年及后续全国土地储备工作。这也为土地供应和房地产市场高质量发展提供了最基础的土地制度。本报告对此次政策发布的导向与影响、政策变化情况、趋势和策略建议等进行分析。
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、政策导向：完善基础性制度
2025年版本的政策导向清晰：完善土地储备制度，促进土地节约集约利用和高效配置，提高建设用地支撑和保障能力，推动高质量发展。该内容相比2017年《土地储备管理办法》版本有积极的变化。其中2017年版本表述为：贯彻落实党的十九大精神，落实加强自然资源资产管理和防范风险的要求，进一步规范土地储备管理，增强政府对城乡统一建设用地市场的调控和保障能力，促进土地资源的高效配置和合理利用。本部分对此类政策导向进行对比。我们认为，最核心的变化是，当前更强调基础制度的完善。
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、政策影响：促进供求关系平衡
土地储备是土地市场供求关系的最基础和最首要工作。其在影响每年土地供应的过程中，也显著影响土地供求关系。从2025年版本的政策来看，包括总体要求、储备计划、入库储备标准、前期开发管护与供应、资金管理、监管责任等内容，都体现了完备和精准的土地储备工作体系。其对于优化供应结构和平衡供求关系都有积极的作用。
2025年供求关系的优化及平衡，本身就应该是土地市场迫切探索和靠拢的目标。当前尤其是要在土地供应、稳定内需如固定资产投资等方面精准发力。我们注意到，2025年各省市在房地产止跌回稳方面都有比较清晰的表述。以深圳为例，2月6日，深圳市委常委会扩大会议强调，投资要切实实现较好的增长，按照工作进度快于时间进度的要求，推动产业投资继续保持快速增长、基础设施投资优化结构加快进度提高速度、房地产投资尽快恢复增长，加大民间投资支持力度，推进重大项目建设提速提质提效。这里提及的产业投资、基础设施投资和房地产投资等，都和土地工作包括土地储备等有密切关系。各地积极做好土地储备工作，对于2025年以及后续年份土地供应工作有直接影响，也有助于进一步促进房地产投资等工作的高质量发展。
1、土地储备定义：新增所有者权益维护功能
2025年版本对土地储备的定义，正发生积极和明显的变化。这对于我们丰富对土地储备的认识、精准有序开展工作有积极的作用。从定义看，2025年版本的“土地储备”，是指：县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用、落实和维护所有者权益，依法取得土地、实施资产管护、组织前期开发、储存以备供应的行为。而2017年版本是指：县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。这里对相关定义差异进行分析，其主要体现为工作目标和工作内容更为丰富的两个特点。
2、机构管理：目录更新更加动态化
2025年版本对土地储备机构进行了定义。政策明确，土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的自然资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。自然资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级自然资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级自然资源主管部门，经省级自然资源主管部门审核后报自然资源部，列入全国土地储备机构名录，并动态更新。
相比2017年版本，当前最大的变化是，将此前的“定期更新”变为“动态更新”。这意味着名录更新将更加及时、灵活，亦能够更准确地反映土地储备机构的实际情况。在增强土地储备管理的透明度和规范性同时，也充分说明政府机构改革的深入和优化。
3、储备计划：取消债务约束条件
此次政策对土地储备计划进行了详细说明。政策规定，各地应根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，结合城市更新、成片开发等工作划定储备片区，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。同时，政策规定，各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度国有建设用地供应计划等因素，合理制定年度土地储备计划。这里对土地储备计划的相关变化进行分析。
4、入库储备标准：产权规范要求提高
“入库标准”是指什么样的土地可以纳入到土地储备库中。本部分主要对土地范围、产权要求、不动产登记三个内容进行分析。
5、前期开发管护与供应：注重文化保护
此次2025年版本，对前期开发、管护与供应落实非常明确的政策。从变化来看，主要是增加了文保和不动产注销登记要求。
6、资金管理：优化土储金融模式
观察2025年政策版本，其对于资金管理的要求明显提高、精细化也明显增强。尤其是体现在国有土地收益基金建立、资金管理等领域。
7、监管责任：强化专项债土储项目管理
此次政策对于监管责任的表述，非常重要的特点就是强化了对专项债土地储备项目的资金管理要求，其涉及多个部门，尤其是市县一级的自规部门应格外重视。
1、趋势分析：把握土储的新来源
2025年土地储备工作开展，既要立足于此次发布的土地储备管理办法和新要求，也要从2025年房地产在内的各市场发展要求出发。2025年土地储备的工作，要密切关注城中村改造、存量土地盘活等内容。其中，城中村改造的力度会加大，其规模也会更多。这都会显著影响后续土地储备的规模和质量。考虑到城中村改造在提振内需等方面的新角色和新要求，所以相关土地储备部门应强化对2025年优质城中村项目的研究，进一步做好土储结构的优化。尤其是要和地下管廊建设等工作进行结合，更有序地开展土储工作。而对于盘活存量土地的工作，应根据目前各地发布的存量住宅用地清单，系统梳理，深入分析相关地块进入土储库的市场价值和社会意义，更精准地完成2025年的土地储备工作。
2、策略建议：积极和专项债资金对接
虽然过去土地储备专项债的支持也有，但2025年专项债工作有新的变化，即主要是专项债的支持力度持续加大。因此，除了本报告中提及的国有土地出让收益基金以外，更好把握专项债资金非常关键。这项工作涉及到具体地块的使用权人或房企、各地财政部门、土地储备中心等。尤其是要从融资收益平衡、及时汇总债券还本付息资金等角度出发，确保土地储备工作高效完成。其对于房企加快盘活存量资产和稳定现金流等也具有非常重要的作用。
附录：土地储备管理办法
一、总体要求
（一）为完善土地储备制度，促进土地节约集约利用和高效配置，提高建设用地支撑和保障能力，推动高质量发展，根据《土地管理法》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）等，制定本办法。
（二）土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用、落实和维护所有者权益，依法取得土地、实施资产管护、组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口自然资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。
（三）土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的自然资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。自然资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级自然资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级自然资源主管部门，经省级自然资源主管部门审核后报自然资源部，列入全国土地储备机构名录，并动态更新。
二、储备计划
（四）各地应根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，结合城市更新、成片开发等工作划定储备片区，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。
（五）各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度国有建设用地供应计划等因素，合理制定年度土地储备计划。年度土地储备计划内容应包括：
1.上年度末储备土地结转情况（含上年度末的拟收储土地及入库储备土地的地块清单）；
2.年度新增储备土地计划（含当年新增拟收储土地和新增入库储备土地规模及地块清单）；
3.年度储备土地前期开发计划（含当年前期开发地块清单）；
4.年度储备土地供应计划（含当年拟供应地块清单）；
5.年度储备土地临时管护计划；
6.年度土地储备资金需求总量。
其中，拟收储土地，是指已纳入土地储备计划或经县级（含）以上人民政府批准，目前已启动收回、收购、征收等工作，但未取得完整产权的土地；入库储备土地，是指土地储备机构已取得完整产权，纳入储备土地库管理的土地。
（六）自然资源主管部门应会同财政部门于每年第三季度，组织编制下一年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报省级自然资源主管部门备案。因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因，确需调整年度土地储备计划的，土地储备计划应按原审批程序报批、备案。
三、入库储备标准
（七）储备土地必须符合国土空间规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。
（八）下列土地可以纳入储备范围：
1.依法收回且原使用权已注销的国有建设用地；
2.收购的国有建设用地；
3.行使优先购买权取得的国有建设用地；
4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；
5.其他依法取得的国有建设用地。
入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、产权状况（包括所有权和用益物权、担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而损害合法土地权益。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理原集体土地所有权或国有建设用地使用权等各类不动产权利注销登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。
（九）收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果等协商，经同级自然资源主管部门和财政部门确认。
（十）储备土地不再办理国有建设用地使用权首次登记，不得办理不动产抵押登记。
四、前期开发、管护与供应
（十一）土地储备机构负责理清入库储备土地产权，评估入库储备土地的资产价值。
（十二）土地储备机构应组织对储备土地开展必要的前期开发，为政府供应土地提供保障。
储备土地的前期开发应按照该地块的规划，加强对文物遗存、历史古迹、古树名木等遗产的保护，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。
前期开发工程施工期间，土地储备机构应对工程实施监督管理。工程完成后，土地储备机构应按规定组织开展验收或委托专业机构进行验收，并按有关规定报所属自然资源主管部门备案。
（十三）土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护，建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护，可以由土地储备机构的内设机构负责，也可由土地储备机构按照相关规定选择管护单位。
